Wprowadzenie
Planowanie jako działanie prakseologiczne dotyczy przyszłych zdarzeń. Planowanie przestrzenne jest zaś szczególnym rodzajem działalności, w którym antycypowanie zdarzeń ma służyć m.in. stworzeniu regulacji służących realizacji określonej wizji. Narzędziami wspomagającymi poprawność zapisów planu regulacyjnego (prawa miejscowego) są (trafne) prognozy przyszłych potrzeb użytkowników jednostek terytorialnych. Istotą problemu jest więc trafność prognoz. Dotychczas, w naszym systemie planowania obowiązywała zasada stawiania diagnozy, formułowania uwarunkowań i zapisywania kierunków i ustaleń. Kierunki i ustalenia były wypadkową wizji architektoniczno-urbanistycznych i pomysłów decydentów samorządowych, inwestorów i elektoratu wyborczego. Marzenia i regulacje rozmijały się z rzeczywistością. Taki „model” planowania życie skierowało w stronę działań reaktywnych, poza planistycznych, ze znanymi nam wysokimi kosztami społecznymi łączącymi się z pojęciem chaosu przestrzennego i rozlewania się urbanizacji.
Zmiany w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wprowadzające obowiązek prognozowania potrzeb terenowych na poziomie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, są ze wszech miar kierunkowo słuszne. Polskim problemem jest jednak to, że metody planowania rozwoju i monitorowania zjawisk są niestety zaniedbane. Powszechnie są ignorowane instrumenty planistyczne do zarządzania rozwojem. W procesach decyzyjnych pojawiają się informacje cząstkowe, wybiórcze, przypadkowe. Tak więc stworzenie systemu prognoz niezbędnych dla planowania procesów gospodarczych i społecznych w Polsce wymaga zorganizowanego wysiłku. Wyzwaniem jest stworzenie zarówno adekwatnego systemu monitorowania jak i metodologii prognozowania. Większość biur projektowych; wojewódzkich i samorządowych nie dysponuje odpowiednimi bazami danych, o bazach rządowych nie wspominając. W sytuacji braku danych, jednostki te raczej posługują się ekspertyzami zlecanymi międzynarodowym korporacjom, pozbawiając się w ten sposób możliwości efektywnego prowadzenia regionalnej i lokalnej polityki rozwoju.
Zdaniem piszącego te słowa trzeba jak najszybciej przystąpić do zbudowania użytecznych metod prognostycznych, nie tylko na poziomie lokalnym, ale także prognoz współzależnych, adekwatnych do zakresu kompetencji terytorialnej i rządowej administracji publicznej. Przy opracowywaniu takich zasad warto skorzystać z pozytywnych doświadczeń krajów wyżej rozwiniętych. Trzeba jednak podkreślić, że współczesny rozwój wymaga już nowego podejścia do planowania rozwoju. Najczęściej wymienianymi postulatami są potrzeby zintegrowanego podejścia oraz uwzględnienia w planowaniu i w jego ustaleniach wysokiej elastyczności i zmienności współczesnych procesów gospodarczych.
Elastyczność struktur przestrzennych a planowanie przestrzenne
Współczesne procesy gospodarcze i szybkość zachodzących zmian stoją w wyraźnej sprzeczności z petryfikacją struktur miejskich. Nowe formy działalności gospodarczej, rozwój usług i systemów łączności i komunikacji zachodzi w tak szybkim tempie, iż trudno jest przewidzieć kierunki zmian. Przepływ kapitału międzynarodowego i narastające konkurowanie obszarów o inwestorów zewnętrznych sprawia, iż planowanie w swojej tradycyjnej formule długotrwałego procesu opracowywania, uchwalania i dokonywania zmian staje się barierą rozwoju ekonomicznego. W rezultacie narastającej międzynarodowej presji konkurencyjnej w wielu miastach wprowadzono regulacje pozwalające na wyłączenie niektórych obszarów spod działania rygorów planowania przestrzennego. W ten sposób takie obszary stają się bardziej atrakcyjne dla inwestorów zewnętrznych. Planowanie przestrzenne stanęło przed nowym wyzwaniem globalizujących się gospodarek i jednoczącej się Europy. Obserwacje europejskie wskazują, iż także dziedzina planowania przestrzennego będzie regulowana na poziomie europejskim, ponieważ staje się źródłem nieuczciwej konkurencji w formie wymuszanych przez inwestorów prywatnych tzw. korzyści zewnętrznych politycznych.
Kolejnym elementem ograniczającym skuteczność planowania jest trafności prognozy. Z reguły wizje mają charakter antycypacji historycznej i liniowej. Rzeczywistość jednak przebiega inaczej i rozwój, rozumiany w kategoriach funkcjonalnych, ma charakter nieliniowy. W tej sytuacji odpowiedzią na te wyzwania ze strony planowania przestrzennego jest rozwarstwienie się systemu planowania na tzw. planowanie kierunkowe strategiczne i planowanie szczegółowe. Zadaniem planów strategicznych jest pełnienie przede wszystkim funkcji informacyjnej o barierach i ograniczeniach, które są wpisane w lokalny system wartości danego społeczeństwa i inwestor wie, iż będą one chronione. Druga informacja, to pokazanie progów rozwojowych, a w konsekwencji kosztów, jakie trzeba będzie ponieść, aby te bariery pokonać (w planowaniu brytyjskim wykorzystuje się tutaj polski dorobek teorii progów w planowaniu). Plan szczegółowy opracowuje się tylko pod kątem działań dających się przewidzieć w stosunkowo najbliższej przyszłości. Elastyczność nie powinna być utożsamiana z ogólnikowością planu. Taki błąd nie zostanie popełniony, jeśli planowanie przestrzenne będzie zorganizowane na różnych poziomach władzy terytorialnej, zgodnie z zasadą subsydiarności, tj. zgodności zakresu planu z zakresem realnych i ustawowych kompetencji władzy.
Przyjmując jako paradygmat współczesnego rozwoju elastyczność systemów produkcji można postawić tezę, iż systemy te wymagają elastycznych struktur zagospodarowania przestrzennego (Markowski, 1999 s. 154), Wiadomo, iż zagospodarowanie przestrzenne cechuje się dużą petryfikacją. Z punktu widzenia współczesnej techniki relatywnie łatwo udaje się pokonywać bariery petryfikacji w zagospodarowaniu, jeśli dotyczy to indywidualnych obiektów. Przekształcenie zaś formy przestrzennego zagospodarowania dużych obszarów, a co najistotniejsze ułożenie się nowych relacji w mezo- i makrostrukturach przestrzennych, jest niestety zbyt kosztowne i nie daje korzyści w krótkim okresie. Siłą więc rzeczy, współczesny rozwój jest agresywny w stosunku do nowych przestrzeni i jednocześnie pozostawia za sobą “zużytą”, nie nadążającą za zmianami, przestrzeń współczesnych miast. Szczególnie zjawisko to dotyczy miast post-przemysłowych.
Elastyczność przestrzeni zurbanizowanej należałoby rozumieć jako możliwość szybkiej adaptacji i przekształceń przestrzeni zabudowanej po okresie zaburzeń pod nowe funkcje, to jest takie przekształcenie, które będzie nadal źródłem wysokich walorów użytkowych dla producentów i konsumentów. Odpowiedzią władz publicznych na te wyzwanie są z pewnością coraz powszechniej wdrażane programy rewitalizacji miast będące de facto narzędziami polityki reurbanizacji miasta (czyli mówiąc w uproszczeniu przywracania elastyczności jego struktur przestrzennych).
Zwiększenie elastyczności terenów zabudowanych wymaga zidentyfikowania i przezwyciężenia szeregu barier. Przykładowo można wskazać następujące bariery elastyczności w zagospodarowaniu przestrzennym:
- stosunki własnościowe i stosunek do własności nieruchomości, z którymi związane są dylematy planowania przestrzennego, takie jak: czy można mieć prawo do posiadania nieruchomości i bezproduktywnego jej użytkowania? Gdzie postawić granicę nienaruszalności własności?
- spekulacja gruntami i nieruchomościami;
- ryzyko i niepewność, co do struktury przyszłych użytkowników przestrzeni miejskiej;
- skażenie środowiska na dawnych terenach poprzemysłowych i związane z tym ryzyko inwestycyjne;
- wysokie koszty rozbiórek zdekapitalizowanych obiektów budowlanych;
- rygory konserwatorskie z zakresu ochrony przyrody i zabytków kultury materialnej;
- nasilone konflikty społeczne;
- długotrwałość procesu przekształceń przestrzennych;
- konieczność partnerskiego współdziałania i niezbędna duża skala kosztownych przekształceń celem wywołania masy krytycznej pozwalającej na zwrot poniesionych nakładów.
Koszty pokonania barier muszą być skonfrontowane z korzyściami lokalizacji. Do korzyści lokalizacji można przykładowo zaliczyć:
- różnorodność użytkowników,
- większe możliwości znalezienia nowej struktury zasobów (walorów użytkowych podaży i popytu) do nowych wyzwań wytwórczych,
- lepszy dostęp do usług itp.
Metody planowania rozwoju wobec dynamiki zmian gospodarczych
W historii planowania rozwoju ekonomicznego w gospodarce rynkowej różni autorzy wymieniają (Blakely 1989, Bergman 1981) pojawiające się kolejno po sobie następujące typy ujęć planistycznych (Markowski 1999 s. 178):
- Planowanie przyciągające (recruitment planning),
- Planowanie impaktywne lub inaczej śledząco-eliminujace (impact planning),
- Planowanie w warunkach nieprzewidywalności zdarzeń (contingency planning),
- Planowanie strategiczne (strategic planning).
Dwa pierwsze typy procedur planistycznych należą do najbardziej tradycyjnych i przeważających w praktyce planistycznej. Kolejne dwa typy procedur są modelami stosunkowo nowymi, nie w pełni jeszcze ukształtowanymi. Są one próbą poszukiwania takich procedur, które bardziej przystawałyby do współczesnych procesów globalizującej się gospodarki i związanymi z tym procesami przyśpieszonego wzrostu i upadku miast.
Planowanie w warunkach nieprzewidywalności zdarzeń bazuje na podejściu ilościowo -jakościowym i scenariuszowym. W powiązaniu z elementami planowania strategicznego, ta metoda wydaje się być dobrą wskazówką do budowania mieszanych metod planowania, przystających do obecnej fazy rozwoju i do podejścia zintegrowanego. Planowanie scenariuszowe powinno dotyczyć przede wszystkim procesów gospodarczych, (ale także innych zagrożeń, np. klimatycznych, militarnych itp.), natomiast w sferze regulacji przestrzennych dominować powinno podejście strategiczne i koncentracja działań (regulacji) na priorytetach ważnych w długiej perspektywie trwania. Takie podejście daje większe gwarancje na adekwatne i szybsze reagowanie wobec trudno przewidywalnych zdarzeń.
Prognozowanie popytu na tereny przemysłowe
Prognozy są tylko przybliżoną antycypacją możliwych zdarzeń. Na rynkach ułomnych i przy zakłóceniach informacyjnych dokładne przewidywanie przyszłych inwestycji jest niemożliwe. (Upper North Island Industrial Land Demand, BERL Economics s. 77, February 2015). Dlatego też prognozowanie w warunkach nieprzewidywalności zdarzeń musi być powiązane z instrumentami odpowiedniego reagowania i minimalizowania ryzyka popełnienia błędu ze strony władz publicznych planujących rozwój (np. ograniczonego ryzyka zamrażania nakładów inwestycyjnych w sektorze publicznym).
System prognoz prowadzony tylko na poziomie lokalnym nie jest realny i nie może być realny. Reguły i prawa społeczne ujawniają się w bowiem skali masowej. Trzeba pamiętać, że błąd prognozy zwiększa się wraz z przechodzeniem na coraz niższy poziom terytorialny. Na najniższym poziomie odchylenia są większe i tzw. wyjątki od reguły występują w zwiększonej ilości. Na poziomie mikro wzrasta liczba czynników zakłócających i tzw. sytuacji wyjątkowych. Pewne zjawiska może bliżej określić i kontrolować tylko w skali mezo i makro.
Poprawnie zbudowany system planistyczny wymaga prowadzenia współzależnych prognoz rządowo-samorządowych. Rząd musi analizować przemiany w sektorach wytwórczych i usługowych w kraju i na świecie, prowadzić badania foresightowe pod kątem rozwoju technologii, pojawiania się nowych sektorów usługowych i wytwórczych oraz skutków przestrzennych wobec zachodzących technologicznych i innowacyjnych przemian.
Planowanie zapotrzebowania na tereny przemysłowe powinno się opierać na predykcjach ilościowych i prognozach jakościowych, ale w podziale na określone charakterystyki związane z przekształceniami strukturalnymi sektorów działalności ekonomicznej oraz przewidywanymi wymaganiami lokalizacyjnymi.
Prognozy powinny mieć charakter scenariuszy powiązanych z systemem tworzenia odpowiednio skategoryzowanych (typologii pod kątem sposobów interwencji) strategicznych rezerw terenowych. W takim systemie prognozowania rozwoju funkcji oraz popytu na tereny, koszty zarządzania ponosiłby określony podmiot polityki. Cykliczny charakter rozwoju gospodarki rynkowej (fazy rozwoju i recesji) powinien być wykorzystany do zapewnienia poprawy dostępności terenów po okresie stagnacji. Recesja gospodarcza jest wskazówką do strategicznej interwencji, np. w zakresie tworzenia rezerw terenu na czas porecesyjny, celem ograniczenia zjawiska prywatnej spekulacji terenami oraz umożliwienia powrotu gospodarki na ścieżkę wzrostu.
W analizach prognostycznych ważne jest uwzględnienie interwencji publicznej na procesy lokalizacji i zapotrzebowania na tereny przemysłowe. Jeśli antycypujemy interwencję publiczną w rozwój sektorów, to trzeba się liczyć z politycznym oddziaływaniem takiej interwencji. Wystarczy tu wspomnieć specjalne strefy ekonomiczne, systemy pośrednich i bezpośrednich dotacji dla sektora przemysłowego, pomoc dla tzw. ekonomii społecznej, wsparcie dla gospodarki mieszkaniowej etc.
Typologia terenów przemysłowych opracowana pod kątem prognozowania potrzeb inwestorów sektora gospodarczego musi nawiązywać do specyfiki popytu i podaży. Taka klasyfikacja ma szczególne znaczenie, gdyż powinna być wyrazem specyfiki czynników lokalizacji i ograniczeń w zaspokojeniu potrzeb. Określenie współzależności cech wynikających z potrzeb przemysłu i aktualnych cech terenu jest możliwe tylko na poziomie lokalnym, czyli w procesie planowania przestrzennego. Trzeba mieć świadomość, że te cechy mogą być bardzo zróżnicowane w klasach regionalnych, ze względu na uwarunkowania kulturowe, historyczne etc. (Greater London Authority Industrial Land Demand and Release Benchmarks in London 2011).
Analiza podaży terenów pod funkcje przemysłowe powinna m.in. obejmować cechy wewnętrzne terenu oraz cechy otoczenia (pozytywne i negatywne) oraz czynniki wpływające na otoczenie w powiązaniu z lokalizacją przypuszczalnych funkcji, np.:
- Kryterium własności terenu: państwowa, samorządowa, prywatna, wielopodmiotowa.
- Kryterium wyposażenia terenu: pełne uzbrojenie, częściowe.
- Kryterium struktury parcelowej: łatwe do zabudowy, trudne, wymagające reparcelacji.
- Gotowość terenu do przyjęcia funkcji: natychmiastowa, w krótkim okresie.
- Skażenie terenu: zidentyfikowane, prawdopodobne.
- Generowanie ruchu pod wpływem nowej funkcji (rozłożone w czasie, falowe itp.) wpływ na transport masowy indywidulany, zasięg odziaływania na rynek pracy, lokalny, regionalny.
- Typ ograniczeń ochronnych (ze względu na środowisko, uwarunkowania kulturowe itp.)
Dla każdej grupy sektorów (działalności) powinny być wypracowane modele prognostyczne i oszacowane parametry popytu na tereny oraz zestawione ze stanem istniejącym, celem wskazania kierunków działań dla polityki przestrzennej,
Wnioski
Z powyższych rozważań jednoznacznie wynika złożoność metodologiczna prognozowania popytu na tereny i konieczność zapewnienia wielopodmiotowości ze strony władz publicznych. Jak widać są to bardzo obszerne diagnozy, analizy i prognozy potrzeb. Dzięki dysponowaniu taką wiedzą zwiększa się trafność decyzji lokalizacyjnych i planistycznych oraz zmniejsza koszty przyszłego rozwoju, jakie ponoszą władze publiczne oraz wszyscy użytkownicy przestrzeni.
Analiza musi także uwzględnić coraz większe rozbieżności między dynamiką zmian gospodarczych a petryfikacją zagospodarowania i stosunkami własności nieruchomości, które to coraz mniej przystają do współczesnej gospodarki. Jak uwalniać nieruchomości, aby efektywnie współdziałały w systemie gospodarczym: czy wywłaszczać, czy dawać prawa do udziałów (akcji i obligacji majątkowych)?.
W prognozowaniu popytu na tereny przemysłowe można stosować metody porównawcze, o ile stworzy się wiarygodny zestaw wskaźników sektorowych. Większość metod pozwala na opracowywanie prognoz w okresie 10 – 15 lat, przy założeniu umiarkowanego tempa rozwoju i przeciętnych cykli biznesowych. Budowanie użytecznego modelu prognozy zajmuje jednak kilka lat ze względu na potrzebę empirycznej weryfikacji przyjętych parametrów oraz badanie relacji między wskaźnikami wyprzedzającymi a procesami faktycznymi. (Industrial Land Supply and Demand Study … 2013
Na poziomie krajowym w pewnych warunkach jest możliwe prognozowanie popytu na tereny na podstawie zagregowanych wskaźników terenów pod funkcje przemysłowe. Terytorialna zagregowana metoda może być zastosowana wówczas, kiedy występuje relatywnie stabilna struktura gospodarcza, lub kiedy prognozowa dotyczy zapotrzebowania w określonej grupie miast, np. tych, które można określić jako miasta komplementarne w ramach szerszego systemu sieci powiązań (miasta usługowe + miast przemysłowe), czy miasta metropolitalne o znaczeniu kontynentalnym, makroregionalnym; takie badania mogą być robione w odniesieniu do grup miast małych, średnich, miast przemysłowych etc.
Planowanie rozwoju w warunkach niepewności wymaga tworzenia strategicznych rezerw terenowych ze strony rządu, regionu i samorządu lokalnego. Koszty ich utrzymania i odpowiedniego rozłożenia ryzyka są wspólnym interesem Polski, a nie poszczególnych jednostek. Rezerwy muszą wynikać z modeli zintegrowanego planowania na poziomie krajowym i regionalnym. Zintegrowane podejście wymaga, aby antycypowane cele strategiczne rozwoju na poziomie krajowym i projektowane instrumenty systemowe i inwestycyjne były analizowane pod kątem skutków przestrzennych dla regionów. Są to niezbędnie analizy, które muszą być robione także w systemie współzależnym, aby można na tej podstawie określić w miarę wiarygodnie uwarunkowania rozwoju regionalnego i lokalnego oraz charakter tych uwarunkowań – czy będą to uwarunkowania działające stymulująco czy ograniczająco?
Należy prowadzić monitoring procesów przestrzennych pod kątem możliwości rozpoznawania barier dostępności terenów. Na tym tle dopiero można proponować systemowe regulacje wspomagające racjonalne planowanie pod potrzeby rozwoju w wymiarze krajowym regionalnym i lokalnym.
Istotną sprawą jest zastosowanie właściwej klasyfikacji sektorów gospodarczych, rozpoznania struktury własnościowej, organizacyjnej (wielkości jednostek bezpośrednio wytwarzających), a dopiero później przechodzi się na wskaźniki zatrudnienia na powierzchnię użytkową i dalej na przeliczenia powierzchni na użytkowej na jednostkę terenu. Ogólny popyt jest konfrontowany z lokalną dostępnością terenów przemysłowych i porównywany z wymaganiami lokalizacyjnymi określonych aktywności.
Na zakończenie warto jeszcze spojrzeć na planowanie rozwoju lokalnego i planowanie przestrzenne w Polsce w szerszej perspektywie oczekiwanych reform w sferze polityki regionalnej i planowania przestrzennego. Odrębnie funkcjonujący system publicznego planowania rozwoju gospodarczego sprawia, iż w naturalny sposób dochodzi do sprzeczności między sferą planowania przestrzennego i gospodarczego. Przy niespójnych metodach i złożoności analizowanych procesów te rozbieżności są jeszcze większe. Planowanie społeczno-gospodarcze, rozwijając się własnym trybem, zagadnienia przestrzenne traktuje marginesowo, często jako niewygodne uwarunkowania lub wręcz jako bariery. Czynniki przestrzenne są traktowane jako zmienne, które komplikują modele prognozowania procesów rozwoju i chętnie są w prognozach pomijane. Krytycy publicznego planowania z kolei postrzegają w nim administracyjną barierę dla rozwoju gospodarczego. Zwykle podają zbyt długi czas przygotowania projektów planów, ich konfliktowość, nadmierną restryktywność wobec użytkowników przestrzeni, ograniczanie alokacyjnej roli rynków itp. W konsekwencji krótkookresowych sprzeczności sfery przestrzennej i gospodarczej dochodzi do politycznej deregulacji sfery funkcjonowania gospodarki przestrzennej i pogłębiona zostaje skala ułomności rynków nieruchomości.
Literatura
Bergman E., 1981, Citizens Guide to Economic Development in Job Loss Communities, Chapelhill. Nc, Centre for Urban and Regional Studies.
Blakely E. J. 1989, Planning Local Economic Development; Theory and Practice, SAGE Publication, Newbury Park, London.
Markowski T., 1999, Zarządzanie rozwojem miast. PWN, Warszawa.
Markowski T., 2016, Prognozowanie popytu na tereny przemysłowe w praktyce planowania przestrzennego, artykuł złożony do Druku w wyd, TUP 2016/17
Źródła internetowe:
Upper North Island Industrial Land Demand, BERL Economics s. 77, February 2015,www.berl.co.nz, file:///J:/BERL%20Report%20UNISA%20Industrial%20Land%20Demand%20Study.pdf
Greater London Authority Industrial Land Demand and Release Benchmarks in London, Final Report December 2011, s. 152. file:///J:/REG33_
_Industrial_Land_Demand_and_Release_Benchmarks_Study.pd
Industrial Land Supply and Demand Study Prepared for: REGIONAL DISTRICT OF NANAIMO, April 2013, Prepared by: Urbanics Consultants Ltd. Suite 2000 – 355 Burrard Street, Vancouver, B.C. V6C 2G & Golder Associates Ltd. 320 – 256 Wallace Street Nanaimo, B.C. V9R 5B3 s 179., file:///J:/Nanaimo%20land%20.pdf
[1] Szerzej na ten temat można znaleźć w artykule Markowskiego Prognozowanie popytu na tereny przemysłowe w praktyce planowania przestrzennego, artykuł złożony do Druku w wyd, TUP 2016/17
Prof. zw. dr hab. TADEUSZ MARKOWSKI. Kierownik Katedry Zarządzania Miastem i Regionem na Wydziale Zarządzania UŁ. W latach 2002 – 2005 pełnił funkcję Dziekana Wydziału. Od roku 2001 pełni funkcję przewodniczącego Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju przy Prezydium Polskiej Akademii Nauk. W latach 2001-2003 pełnił funkcję Prezydenta Europejskiego Stowarzyszenia Szkół Planowania (AESOP). W latach 2008 – 2012 był członkiem Państwowej Rady Ochrony Zabytków przy Ministrze Kultury. Od wrześniu 2006 r. jest Prezesem Towarzystwa Urbanistów Polskich. Prof. Markowski opublikował ok. 200 publikacji z zakresu rozwoju regionalnego i lokalnego, ekonomiki miasta, planowania przestrzennego. Jest autorem licznych ekspertyz dla Rządu RP przygotowanych dla potrzeb polityki regionalnej i planowania przestrzennego. Jest członkiem Głównej Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej przy Ministrze Infrastruktury i Rozwoju.
Uwaga! Artykuł został opublikowany w numerze 4 czasopisma Doradca Rynku Nieruchomości 2017 rok. Patrz link do całości numeru.
