Mieszkalnictwo oparte na idei pomocniczości
Problematyka zaspokajania potrzeb mieszkaniowych w Polsce nadal pozostaje otwartą kwestią. Dochodzenie do własnego mieszkania poprzez nabycie nie zawsze staje się możliwe. Na dodatek przyjęte programy odnowy miast i rewitalizacje zdegradowanej tkanki miejskiej determinują i limitują obszary wsparcia z wyraźnym naciskiem na mieszkalnictwo na wynajem. Władza rządowa oraz samorządowa porządkuje i przywraca równowagę w sektorach budownictwa mieszkaniowego odwołując się do subsydiarności oraz partycypacji społecznej. We wszystkich krajach, w których budowane są społeczne mieszkania czynszowe, społeczeństwa partycypują w kosztach budowy tych mieszkań. Dostęp do tych mieszkań mają jedynie ludzie, których dochody nie przekraczają pewnego wyznaczonego poziomu. Mieszkania te są budowane i zarządzane przez organizacje działające w formule bezzyskowej – non profit, czynsze zaś również nie mogą przekraczać ustalonego przez władze poziomu (czynsz regulowany). Mieszkania podlegają standaryzacji (maksymalna cena inwestycji, minimalne normy powierzchni, wyposażenia i wykończenia). Kraje europejskie rozbudowały program społecznego budownictwa czynszowego i wybudowały kilkanaście milionów mieszkań czynszowych. Mieszkania te stanowią większość zasobów czynszowych w Wielkiej Brytanii – 71% oraz w Holandii (68%), Szwecji (58%), Finlandii (56%) i Austrii (51%).
Duży wpływ na popularyzacje program dostępności mieszkań poza regulacjami na szczeblach krajowych miała Rada Europy. Komitet Ministrów Rady Europy uchwałą nr (56) 9 z dnia 16 kwietnia 1956 r. w formie umowy stron przyjął Statut Funduszu Przesiedleńczego Rady Europy dla Uchodźców oraz Przeludnienia w Europie. Grupa robocza składająca się z członków Organu Zarządzającego i Rady Administracyjnej Funduszu w miejscowości Porto Carras w dniu 8 czerwca 1993 r. przyjęła istotne zmiany artykułu II Statutu, a następnie przyjęte przez 496 posiedzenie Komitetu Ministrów Rady Europy w dniu 16 czerwca 1993 r. z postanowieniem, że znowelizowany statut wejdzie w życie z dniem 1 stycznia 1994 r. jako Fundusz Rozwoju Społecznego Rady Europy (Council of Europe Social Development Fund). Zmiany statutu Funduszu (art. II Cel pkt b.) obejmują realizację projektów inwestycyjnych zatwierdzonych przez Członka Funduszu, umożliwiających tworzenie nowych miejsc pracy w upośledzonych regionach, stwarzanie możliwości uzyskania mieszkań przez grupy o niskich dochodach lub tworzenie infrastruktury społecznej. Środki Funduszu powstają w wyniku emisji świadectw uczestnictwa dla dokonywania subskrypcji przez członków Funduszu. Wartość nominalna każdego świadectwa wynosi 1000 EURO. Aktywa, kapitał i rezerwy Funduszu mogą być inwestowane. Z kolei pożyczki mogą być udzielane przez Fundusz Członkom Funduszu lub osobie prawnej gwarantowanej przez Członka Funduszu. Siedzibą Funduszu jest Strasbourg, natomiast siedzibą służb operacyjnych jest Paryż. Członkiem Funduszu jest także Stolica Apostolska. Od listopada 1999 r. funkcjonuje pod nową nazwą The Council of Europe Development Bank i akronimem CEB (Council of Europe Bank). Bank liczy sobie 35 członków łącznie z krajami Europy środkowej i wschodniej. Pożyczki CEB mogą finansować projekty w 50% kosztów całkowitych. Jednym z projektów finansowanych przez CEB była budowa nowej dzielnicy Izmiru (Turcja) w 1994 r. dzięki której możliwe stało się wybudowanie 3000 mieszkań społecznych łącznie z infrastrukturą towarzyszącą i udogodnieniami technicznymi. Skorzystało z programu blisko 15 000 osób zamieszkałych w nowych mieszkaniach. Siedzibą CEB jest Paryż przy avenue Kleber 55. www.coebank.org. Pola aktywności banku zgodnie ze Statutem oraz Rezolucją Rady Administracyjnej 1424 rev.(2000) sprowadzają się do pomocy uchodźcom i emigrantom, pomocy ofiarom katastrof środowiska naturalnego, tworzenia nowych miejsc pracy, edukacji, poprawy warunków życia w przestrzeniach miast, budownictwa społecznego, ochrony środowiska, modernizacji wsi oraz ochrony i rehabilitacji dziedzictwa historycznego. Działalność CEB służy zasadom zrównoważonego rozwoju krajów, regionów i środowisk Europy. Bank Rozwoju Rady Europy zastrzega sobie prawo akceptacji każdego kredytu na przedsięwzięcie inwestycyjno-budowlane planowanego do sfinansowania z jego środków oraz prowadzi monitoring i ocenę finansowanych przedsięwzięć za pośrednictwem BGK i u inwestora. Każdy inwestor w związku z powyższym musi dobrowolnie poddać się ocenie BRRE, udostępniać wszelkie informacje o realizowanych inwestycjach finansowanych przez BRRE.
Zasada pomocniczości (subsydiarności) jest strukturalną zasadą porządku społecznego, u źródeł którego stoi wolność i godność człowieka. Prawa i wolności człowieka determinują prawa i obowiązki społeczności, są też źródłem wszystkich innych praw. Człowiek jest źródłem, podmiotem i celem społeczeństwa. Człowiek jest zdolny do wzbogacania swojej egzystencji przez własne działania, umie kierować swoim losem i jest w stanie rozpoznawać wszystko to, co warunkuje jego dobro. Człowiek jako istota społeczna dla urzeczywistniania swoich celów łączy swoje wysiłki z innymi jednostkami. Tak powstaje dobro wspólne, które jest wspólnym celem i nie pozostaje w kolizji z indywidualnymi interesami jednostek, a jego wartość znacznie przewyższa sumę dóbr o partykularnym charakterze. Zasada pomocniczości zakłada istnienie organizacji społeczno-politycznej, w której kompetencje lub zdolność do działania przypisane są jednostkom twórczym. Jeśli działania takie są nieskuteczne, niewystarczające, wówczas zdolności i kompetencje przechodzą na szczebel wyższy, w gestie państwa lub organizacji ponadnarodowej.
Zgodnie z zasadą katolickiej nauki społecznej pomocniczość wychodzi z założenia, że jedynym bytem samodzielnym do końca jest jednostka ludzka. Nie wolno zmieniać lub poważać tej najistotniejszej zasady filozofii społecznej: tak jak nie wolno odbierać ludziom władzy, którą są w stanie sprawować z własnej inicjatywy i za pomocą własnych środków i przekazywać jej społeczności, tak byłoby równie niesprawiedliwie i przyczyniałoby się w poważnym stopniu do zakłócania porządku społecznego odbieranie grupom niższym funkcji, które są oni zdolni spełniać we własnym zakresie i oddawanie ich większym społecznościom o wyższej randze. Naturalnym celem każdej społecznej interwencji jest niesienie pomocy członkom społeczeństwa, a nie jego niszczenie lub unicestwienie.
Społeczność na różnych szczeblach jest bytem istniejącym w celu zaspokajania określonych potrzeb człowieka. Godność człowieka jest fundamentem „dobra wspólnego”, za realizację którego odpowiedzialne jest państwo szanujące podstawowe wolności, wolność wyboru i aktywności oraz swobodę osiągania spełnienia własnymi siłami. Różne grupy społeczne poczynając od rodziny, a kończąc na wspólnotach gospodarczych, politycznych i kulturalnych, które w ramach dobra wspólnego posiadają swoją własną autonomię. Nadmierna interwencja państwa nie może zagrażać osobistej wolności i inicjatywie społecznej. Człowiek szuka pomocy społeczności wtedy, gdy nie jest sam sprostać potrzebom i wymaganiom stawianym mu przez okoliczności. Każda społeczność lokalna odwołuje się w uzasadnionych przypadkach do pomocy państwa i całego społeczeństwa. Silne zbiorowości w poszanowaniu praw, wolności i godności małych społeczeństw nie mogą o nie powinny odbierać im możliwości realizacji zadań, które są w stanie wykonać używając do tego celu instrumentów ustanowionych prawem z mocą ustawy bądź rozporządzenia. Pomocniczość sprowadza się do ustanowienia odpowiednich relacji zachodzących pomiędzy jednostkami, społeczeństwem, a państwem i organizacjami ponadnarodowymi. Pomocniczość jest remedium na nadmierny etatyzm, a także nader wybujały indywidualizm jednostek. Obowiązek interwencji i ingerencji w sprawy zastrzeżone do kompetencji małych społeczności i jednostek może mieć charakter wyłącznie solidarnościowy w imię nakazu etycznego. Subsydiarność jest rezultatem jak i gwarancją suwerenności osób. Z aktywnego uczestnictwa w życiu zbiorowości wynikają prawa, korzyści jak też obowiązki. Wolność limitowana równością jest połączeniem koncepcji liberalnej i socjalistycznej. Zasada subsydiarności kojarzy je w sposób optymalny gdyż wolność i równość uzyskują tu jednakową akceptację wzbogaconą ponadto o dobro wspólne i interes zbiorowy. Subsydiarność funkcjonuje na trzech poziomach:
filozoficznym – jako idea pozwalająca na analizę współczesnych społeczeństw,
prawnoustrojowym – jako zasada konstytucyjna stanowiąca odwołanie do pozaprawnych systemów normatywnych oraz dyrektywę dla ustawodawcy co do sposobu konstrukcji systemu prawno-instytucjonalnego i redystrybucji kompetencji,
merytorycznym – jako kryterium oceniające zakres kompetencji poszczególnych ośrodków decyzyjnych i sposobów realizacji tych kompetencji.
Społeczne budownictwo czynszowe w Polsce
Społeczne budownictwo czynszowe polega na realizacji celów polityki mieszkaniowej państwa poprzez samorząd lokalny i powołane przez niego organizacje prawa handlowego (TBS) przy zastosowaniu zasady subsydiarności. Adresatem programu społecznego budownictwa czynszowego jest szczególna grupa społeczna gospodarstw domowych osiągających średnie dochody. Społeczne budownictwo czynszowe może realizować budownictwo komercyjne oraz budownictwo socjalne o ile taka jest wola udziałowców spółki. Finansowanie tej formy budownictwa wynika ze skojarzenia środków społecznych i publicznych. Środkami społecznymi są: wpłaty partycypantów współfinansujących koszty budowy mieszkań oraz kaucje najemców. Środkami publicznymi są: premie gwarancyjne z książeczek mieszkaniowych, kredyty i wkłady pieniężne gmin. Przedsięwzięcia inwestycyjne są finansowane kredytem z Banku Gospodarstwa Krajowego (70% wartości przedsięwzięcia), środkami własnymi: działką budowlaną wraz z uzbrojeniem, dotacją z budżetu gminy, partycypacją zakładów pracy bądź osób prawnych zainteresowanych uzyskaniem mieszkań dla wskazanych przez siebie osób trzecich, partycypacją wnoszona przez najemców, innymi środkami własnymi towarzystwa. Środki Banku tworzą pieniądze przekazane z budżetu państwa zgodnie z uchwaloną ustawą budżetową oraz preferencyjne kredyty z Europejskiego Banku Inwestycyjnego i pożyczki z Banku Rozwoju Rady Europy. Uzyskanie kredytu uwarunkowane jest zdolnością finansową TBS, kosztem przedsięwzięcia i wiarygodnością kredytobiorcy.
Ustawą uchwaloną przed dwudziestu laty o niektórych formach popierania budownictwa mieszkaniowego stworzono ramy prawne i określono warunki wspomagania przez państwo budowy mieszkań na wynajem o umiarkowanych czynszach, wprowadzono nową na polskim rynku mieszkaniowym kategorię inwestorów i zarządców – towarzystwa budownictwa społecznego, reaktywowano Bank Gospodarstwa Krajowego.
Działalność podstawowa (statutowa) i pomocnicza TBS
Głównym, podstawowym przedmiotem działania Towarzystwa jest budowanie domów mieszkalnych i ich eksploatacja na zasadach najmu. Przedmiotem działania Towarzystwa może być również nabywanie budynków mieszkalnych, przeprowadzanie remontów i modernizacji obiektów przeznaczonych na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych na zasadach najmu, wynajmowanie lokali użytkowych znajdujących się w zasobach Towarzystwa, sprawowanie, na podstawie umów zlecenia, zarządu budynkami mieszkalnymi nie stanowiącymi jego własności, prowadzenie innej działalności związanej z budownictwem mieszkaniowym i infrastrukturą towarzyszącą, jak świadczenie usług inwestycyjnych w zakresie budownictwa mieszkaniowego i infrastruktury towarzyszącej, pełnienie funkcji inwestora zastępczego w działalności inwestycyjnej prowadzonej przez Gminy, na terenie, których Towarzystwo prowadzić będzie swoją działalność, budowa budynków i lokali użyteczności publicznej związanych z funkcjonowaniem zespołu (osiedla) mieszkaniowego, budowa budynków wielorodzinnych i jednorodzinnych oraz lokali użytkowych na sprzedaż przy zachowaniu minimalnych powierzchni mieszkań przeznaczonych do zasiedlenia przez określoną liczbę osób, wyposażenia mieszkań (wanna, WC, kuchenka gazowa lub elektryczna z piekarnikiem, zlewozmywak) i zachowania właściwości energetycznej budynków.
Adresatem programu są gospodarstwa domowe o średnim poziomie dochodów, z jednej strony nie kwalifikujące się na mieszkania komunalne ze względu na wysokość osiąganego dochodu, z drugiej – nieposiadające dolności kredytowej pozwalającej na zakup mieszkania. Najemcy bardziej skłonni są na poniesienie jednorazowego wysiłku finansowego, niż do wieloletniego płacenia czynszu o wyższej wysokości.
Warunki powodzenia programu
Istotnym krokiem gwarantującym skuteczność jest rozkład ryzyka poprzez szerszą partycypację osób trzecich wraz z obejmowaniem udziałów w spółkach prawa handlowego. Zasada „wielu oczu” chroni przedsięwzięcie przez pochopnymi decyzjami władzy publicznej i organów spółek. O jednym należy pamiętać: program nie jest żadną konkurencją dla sektora prywatnego oferującego mieszkania na sprzedaż bądź na najem okazjonalny. Sztywne ramy społecznego budownictwa czynszowego w wymiarze prawnym, technicznym i ekonomicznym dają szansę na znaczny efekt propodażowy pozwalający na szybką realizację „zszywania miasta” i zatrzymywania mieszkańców w mieście.
Uwaga! Artykuł został opublikowany w numerze 3 czasopisma Doradca Rynku Nieruchomości 2016 rok. Patrz link do całości numeru.
Jan Olczyk – Wykształcenie 1974 – 1978, Uniwersytet Łódzki, Wydział Filozoficzno -Historyczny, kierunek – historia najnowsza,
powszechna. Magister Podyplomowe 1978 – 1981, Uniwersytet Łódzki, kierunek – filozofia, 1993 – 1994, Szkoła Praw Człowieka, Warszawa, 1995 – 1996, Uniwersytet Łódzki, Podyplomowe Studia Europejskie, 2000 – 2001, Uniwersytet Łódzki, Zarządzanie spółkami kapitałowymi, 2001- 2002, Instytut Biznesu Kalisz, Zarządzanie projektami Unii Europejskiej, 2004 – 2005, Uniwersytet Warszawski, Centrum Europejskich Studiów Regionalnych i Lokalnych. Polski Samorząd w Unii Europejskiej: programy, fundusze, procedury.
