Tadeusz Markowski
Rynek nieruchomości w systemie planowania przestrzennego
Stan wiedzy o globalnej gospodarce przestrzennej i wynikających stąd zagrożeniach dla rozwoju kraju nie jest wpisany w wewnętrzny (społeczny) system wartości. Stąd też skutki funkcjonowania ułomnych rynków, które ujawniają się w dłuższym okresie są ignorowane przez polityków. Zwolennicy liberalnej gospodarki rynkowej zapominają (a także nie rozumieją ) , że ziemia nie jest towarem w powszechnym w rozumieniu tego słowa. Nie jest bowiem produktem „odtwarzalnym” w procesie produkcji. Sygnały w postaci ceny ziemi nie alokują działalności optymalnie tj., zgodnie klasyczną regułą prawa popytu i podaży, jak to ma miejsce przy relatywnie bardzo sprawnych rynkach towarów. Nie można do niej więc stosować ogólnych reguł ekonomicznych i prawnych jak do towarów i dóbr prywatnych.
Renta budowlana i wartość ziemi jest związana z oddziaływaniem otoczenia tj., pozytywnymi i negatywnymi skutkami prowadzonej działalności produkcyjnej, usługowej i konsumpcyjnej. (W języku prawniczym mówimy o oddziaływaniu tzw. strony trzeciej). Właściciele działki powinni mieć prawo, jako współużytkownicy jednostki terytorialnej, do pośredniej kontroli rozmiarów i skutków działalności prowadzonych przez strony trzecie. Jednocześnie oczekując takiej interwencji właściciele terenów muszą się zgodzić, iż także ich działalność bieżąca i zamierzenia inwestycyjne podlegają kontroli w imię ochrony wspólnotowego interesu. Użytkownicy przestrzeni kontrolę pośrednią mogą realizować przez wybraną przez nich władzę publiczną. Władza publiczna zaś realizuje tę kontrolę w sposób bezpośredni. System planowania regulującego sferę zagospodarowania przestrzennego jest tylko drobną częścią całej sfery prawnej współdecydującej o funkcjonowaniu rynków nieruchomości w ramach systemu gospodarki przestrzennej.
Ze względu na immanentne ułomności rynków nieruchomości za działalnością budowlaną kryją się olbrzymie grupy nacisku. Sprawia to, iż przy – w miarę sensownym modyfikowaniu i budowaniu systemu planowania społeczno – gospodarczego w ramach sformalizowanej polityki rozwoju regionalnego – następuje dalsza erozja systemu planowania przestrzennego oraz następuje polityczne blokowanie reform w dziedzinie wprowadzania instrumentów poprawiających stan funkcjonowania gospodarki przestrzennej. Do decyzji rządu i parlamentu osłabiających system planowania przestrzennego możemy zaliczyć m.in.
• Wprowadzenie fakultatywności planowania miejscowego. Jest to szczególnie niekorzystna sytuacja przy przejmowaniu nowych terenów na cele budowlane, a szczególnie po wprowadzeniu w życie ustawy o automatycznym odralnianiu gruntów miejskich. Jej działanie poza decyzjami planu miejscowego, przeniosło korupcję z poziomu centralnego na poziom lokalny.
• Wprowadzenie do Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 decyzji o warunkach zabudowy (DWZ) jako podstawy wydawania pozwoleń na budowę w sytuacji braku planu miejscowego. DWZ oparta jest na patologicznej i korupcjogennej w naszych warunkach zasadzie sąsiedztwa.
• Utrzymywanie ułomnych zapisów ustawowych (w Ustawach o zagospodarowaniu przestrzennym) o pobieraniu renty planistycznej i opłacie adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości (w praktyce są to opłaty nieegzekwowane przez samorządy).
Do erozji systemu planowania przestrzennego przyczynia się także:
• rozbudowa tzw. specjalistycznych aktów prawa pozwalającego na budowę poza systemem planowania (ustawa o autostradach, o drogach publicznych, ustawa Euro 2012, w przygotowaniu ustawa o energetyce jądrowej, o inwestycjach liniowych etc),
• łatwość zaskarżania decyzji planistycznych i prawna nadinterpretacja ochrony interesu prywatnego kosztem interesu publicznego,
• chaos orzeczniczy w dziedzinie interpretacji zapisów planistycznych,
• brak mechanizmów rekompensujących koszty i korzyści związane z blokowaniem zabudowy w interesie ochrony interesu publicznego,
• niska elastyczność planowania przestrzennego (zbyt sztywne zapisy),
• utrwalanie tradycyjnego podejścia do planowania urbanistycznego na wyższych poziomach planowania, począwszy od dużych miast, obszarów metropolitalnych poprzez plany wojewódzkie do planu krajowego włączenie.
Jeśli spojrzymy szerzej na cały system gospodarowania przestrzenią obejmujący funkcjonowanie rynków nieruchomości, rynków budowlanych, sferę infrastruktury technicznej, społecznej, ochronę środowiska, dziedzictwo kulturowe etc., to zauważymy, że obecny system generuje cały szereg negatywnych skutków. Możemy do nich zliczyć m.in.:
• stawianie władz lokalnych jako dłużnika wobec inwestora prywatnego,
• demotywowanie gmin do planowania (miejscowego) na obszarach zurbanizowanych.
• sprzyjanie spekulacji na rynku nieruchomości w skali globalnej i lokalnej,
• sprzyjanie transferowi zysków z deweloperki zagranicę,
• sprzyjanie korupcji i narastaniu barier biurokratycznych,
• sprzyjanie dywersyjnej grze o zasoby przestrzeni, prowadzenie do pułapki społecznej, polaryzowanie i wykluczanie mieszkańców z dostępu do przestrzeni publicznej,
• wymuszanie populistycznej polityki nadmiernego przeznaczania nowych terenów budowlanych na obszarach rolniczych i sprzyjanie ekstensywnemu wykorzystywaniu i bezproduktywnemu użytkowaniu terenów budowlanych, blokowanie terenów z rozwoju, nakręcaniu lokalizacji obiektów budowlanych poza decyzjami planu.
Ponadto obecny system planowania przestrzennego nie sprzyja parcelacji i reparcelacji gruntów budowlanych, nie motywuje do użytkowania terenów zgodnie z przeznaczeniem, nie pozwala na skuteczną ochronę interesu publicznego. W Polsce brak jest nie tylko dobrego zdefiniowania interesu publicznego, właściwego jego rozumienia, ale i adekwatnego (coraz bardziej elastycznego) stosowania zasady subsydiarności do jego ochrony. Brak całościowej reformy sprzyja niespójności prawa i komplikowaniu aktów prawnych i narastaniu barier biurokratycznych. Deprecjonuje sens planowania przestrzennego i pozycję zawodu urbanisty.
Wnioski i rekomendacje
Zapewnienie minimalnej sprawności rynków nieruchomości powinno stać się jedną z ważniejszych zasad budowania systemu interwencji państwa w sferę funkcjonowania gospodarki przestrzennej (Markowski, Raport z Kongresu Urbanistyki Polskiej w Lublinie, 2013, www.TUP.org.pl). Potrzeba stworzenia reguł prawnych uwzględniających siły rynkowe wynika także z niskiej jakości kapitału społecznego, niskiej świadomości elit intelektualnych, pogłębiającej się deprecjacji elit politycznych w oczach opinii społecznej, funkcjonowania urzędników w atmosferze stałego zagrożenia presją korupcyjną utrwaloną w mentalności i zachowaniach społecznych.
Z uwagi na fakt, że interes ekonomiczny jednostek samorządu terytorialnego nie pokrywa się z interesem politycznym „działaczy samorządowych”, to system otoczenia prawnego, w jakim działa polski samorząd terytorialny powinien sprzyjać działaniom zgodnymi z zasadami prakseologii i zasadami rynkowymi.
Poprawne zrealizowanie publicznej kompetencji do interwencji w rynki nieruchomości przez system planowania przestrzennego będzie możliwe wtedy, kiedy władza publiczna otrzyma prawo do adekwatnego udziału w dochodach podmiotów użytkujących przestrzeń i czerpiących korzyści zewnętrzne z działalności innych podmiotów oraz usług i infrastruktury dostarczanej przez władze publiczne.
Wspólnotowym interesem realizowanej interwencji w system użytkowania terenów od strony ekonomicznej powinno być minimalizowanie negatywnych skutków zewnętrznych wobec „strony trzeciej”. Stąd niezbędne jest;
• zagwarantowanie stałych dochodów w generowanej rencie budowlanej powstającej w rezultacie miejskich inwestycji infrastrukturalnych i prowadzenia lokalnej polityki prorozwojowej.
• racjonalizacja ekonomiczna gospodarki gruntami i nieruchomościami budowalnymi przez wprowadzenie odpowiednich opłat i podatków (podatki związane z wartością terenów budowalnych i naniesień np. opłaty przejmujące rentę spekulacyjną, możliwość zamrażania cen nieruchomości na czas rewitalizacji etc.,etc.).
• wprowadzenie opłat za zewnętrzne koszty zawłaszczania i dewastacji środowiska,
• pomoc państwa w tworzeniu przez gminy w obszarach funkcjonalnych banków ziemi,
• stworzenie systemu sterowania rozwojem przez wyprzedzające budowanie infrastruktury i zbrojenie terenów zamiast gonienia rozwoju przestrzennego,
• przewrócenie znaczenia dzierżawy terenów komunalnych uzbrojonych pod budownictwo czynszowe i różne formy budownictwa społecznego (ograniczenie komercjalizacji terenów miejskich),
• wprowadzenie obowiązku konsolidacji i reparcelacji terenów urbanizowanych i terenów podlegających rewaloryzacji przestrzennej i przywracaniu ładu przestrzennego.
W całościowym podejściu do regulowania sfery zaliczanej do gospodarki przestrzennej rygory planistyczne muszą być zintegrowane z instrumentami finansowymi i fiskalnymi. System instrumentów finansowych musi neutralizować największe rozbieżności między kosztami związanymi z nakazami i zakazami a korzyściami ekonomicznymi naruszania ustaleń planów przestrzennych, inaczej siły generowane przez ułomne rynki i globalną spekulację podważą każde ustalenia planów.
Niezbędne jest ograniczenie dywersyjnych zachowań w dążeniu do maksymalizacji indywidulnej użyteczności z użytkowania przestrzeni. Obiektywna tendencja do wpadania konkurujących jednostek samorządu terytorialnego w gospodarce rynkowej bazującej na ustroju demokratycznym w pułapki społeczne, oznacza konieczność regulacyjnego (reglamentacyjnego) planowania obszarów urbanizacji na poziomie wojewódzkim i krajowym.
Niezbędna jest systemowa reglamentacja terenów pod urbanizację bilansowanych w systemie planowania krajowego i wojewódzkiego oraz miejskich obszarów funkcjonalnych (reglamentacja powiązana z docelową zasadą utrzymania rozwoju bez zwiększania ogólnokrajowej powierzchni terenów zurbanizowanych) w powiązaniu z ustawowym obowiązkiem weryfikacji studiów i planów miejscowych pod kątem zracjonalizowanych potrzeb urbanizacyjnych.
Konieczne jest krajowe uregulowanie zobowiązań gmin wobec nieuzasadnionych ekonomicznie potrzeb infrastrukturalnych wykreowanych przez wadliwy system planowania i finasowania gospodarki przestrzennej oraz utworzenie krajowego funduszu odszkodowawczego celem rekompensaty kosztów wycofania urbanizacji z terenów zagrożonych powodziami i masowymi ruchami ziemi w imię ochrony ekonomicznego interesu publicznego.
Nie ma racjonalnej potrzeby – ani nie jest realne pokrycie planami miejscowymi całych obszarów gmin. Konieczne jest natomiast szybkie doprowadzenie do stanu, w którym urbanizacyjne procesy odbywają się wyłącznie na terenach objętych obowiązującymi planami miejscowymi, a zakres dopuszczalnej ekspansji urbanizacji wynika z realistycznie ocenionych potrzeb gminy oraz z przyjętych zasad polityki przestrzennej kraju i regionów.
Najpilniejszą sprawą, która może być wprowadzona prawie że natychmiast jest doprowadzenie do korekty zapisów w obowiązującym prawie, iż DWZ musi być zgodna z uchwalonym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.
Tadeusz Markowski
Artykuł jest syntezą szerszego opracowania: Tadeusz Markowski „Ekonomiczny wymiar urbanizacji” [w] Przestrzeń Życia Polaków, Warszawa 2014, PZU, SARP, Murator.
Prof. zw. dr hab. TADEUSZ MARKOWSKI. Kierownik Katedry Zarządzania Miastem i Regionem na Wydziale Zarządzania UŁ. W latach 2002 – 2005 pełnił funkcję Dziekana Wydziału. Od roku 2001 pełni funkcję przewodniczącego Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju przy Prezydium Polskiej Akademii Nauk. W latach 2001-2003 pełnił funkcję Prezydenta Europejskiego Stowarzyszenia Szkół Planowania (AESOP). W latach 2008 – 2012 był członkiem Państwowej Rady Ochrony Zabytków przy Ministrze Kultury. Od wrześniu 2006 r. jest Prezesem Towarzystwa Urbanistów Polskich. Prof. Markowski opublikował ok. 200 publikacji z zakresu rozwoju regionalnego i lokalnego, ekonomiki miasta, planowania przestrzennego. Jest autorem licznych ekspertyz dla Rządu RP przygotowanych dla potrzeb polityki regionalnej i planowania przestrzennego. Jest członkiem Głównej Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej przy Ministrze Infrastruktury i Rozwoju.
Uwaga! Artykuł został opublikowany w numerze 2 czasopisma Doradca Rynku Nieruchomości 2015 rok. Patrz link do całości numeru.
