- dr Joanna Mikołajczyk
1.Uwagi wprowadzające
1.1. Obowiązująca od 2003 roku ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego wywoływała i wciąż wywołuje liczne kontrowersje natury merytorycznej. W niedługim czasie po jej wejściu w życie przedstawiciele doktryny prawa rolnego kategorycznie wskazywali na liczne jej mankamenty, jak również znikomą przydatność w realizacji celów zakreślonych w jej art. 1 tj.:
1) poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych;
2) przeciwdziałanie nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych;
3) zapewnienie prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach.
Krytyczne uwagi co do rozwiązań prawnych zawartych w u.k.u.r., a w szczególności do tak podstawowej kwestii jak definicyjne ujęcie gospodarstwa rodzinnego, zgłosił przede wszystkim A. Lichorowicz. Część postulatów doktrynalnych została uwzględniona przez ustawodawcę w nowelizacji ustawy z dnia 6 maja 2010 roku w zakresie odnoszącym się do przesłanek statuujących gospodarstwo rodzinne tj.: kwalifikacji rolniczych i pracy w gospodarstwie oraz podwyższenia do 5 hektarów normy obszarowej nieruchomości rolnej w odniesieniu do prawa pierwokupu i prawa nabycia. Niestety nie zostały usunięte najważniejsze, wielokrotnie eksponowane w piśmiennictwie, usterki i niedociągnięcia ustawy dotyczące: nieprecyzyjnego określenia podstawowych pojęć (nieruchomości rolnej, gospodarstwa rolnego, rolnika indywidualnego ), „formalnego” charakteru gospodarstwa rodzinnego, problematycznego zakresu przedmiotowego prawa nabycia , nadmiernej ingerencji Agencji Nieruchomości Rolnych w obrót nieruchomościami rolnymi, czy wreszcie niekonsekwencji w postaci objęcia ograniczeniami jedynie obrotu inter vivos .
Odnotowane względy przesądziły, jak się wydaje, o braku skuteczności rozwiązań w odniesieniu do poprawy struktury agrarnej polskiego rolnictwa . Można było oczekiwać, że zasygnalizowana „potrzeba nowej regulacji ustawowej” w tym zakresie przyniesie pożądane zmiany, a wskazane braki i niedociągnięcia zostaną usunięte. Społeczna dyskusja wokół reguł obrotu nieruchomościami, jak i polityczne przesłanki doprowadziły do uchwalenia w dniu 5 sierpnia 2015 roku nowej ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego . Ustawa miała obowiązywać od dnia 1 stycznia 2016 roku, następnie przesunięto moment jej wejścia w życie do dnia 1 maja 2016 roku . Ujawniona w ostatnich dniach ożywiona działalność legislacyjna niweczy potrzebę analizowania zawartych w niej rozwiązań prawnych i konstrukcji normatywnych. Wystarczy poprzestać na stwierdzeniu, że jej postanowienia, będące częstokroć nieporozumieniem, pogłębia fakt niskiego poziomu legislacyjnego zastosowanych w ustawie konstrukcji prawnych . Stąd też nie traci na aktualności pogląd S. Prutisa, że wykorzystanie regulacji prawnej jako instrumentu kształtowania ustroju rolnego wymaga starannego doboru środków prawnych, adekwatnych do zakładanych celów. Nie może to być regulacja przypadkowa . To stwierdzenie powinno stanowić punkt wyjścia dla rozważenie kwestii doboru stosowanych instrumentów prawnych skoro, jak czytamy w uzasadnieniu projektowanej aktualnie regulacji, „konieczne jest wprowadzenie odpowiednich przepisów prawnych, które pozwolą na właściwą dystrybucję nieruchomości rolnych jako niepomnażalnego dobra publicznego”.
1.2. Nie ulega wątpliwości, że zagadnienia prawne związane z obrotem nieruchomościami rolnymi stanowią tylko wycinek rozległej i złożonej problematyki, będącej przedmiotem zainteresowania także innych nauk społecznych. Zarówno stosunki własnościowe, jak i stany posiadania ziemi, odgrywają istotną rolę w kształtowaniu struktury obszarowej gospodarstw rolnych, a co za tym idzie struktury agrarnej stanowiącej jeden z elementów wyznaczających charakter ustroju społeczno-gospodarczego państwa, w tym jego ustroju rolnego .
Zagadnienie obrotu gruntami rolnymi stanowią fragment skomplikowanej problematyki interdyscyplinarnej. Ustawodawca musi zatem rozważyć i uwzględnić wszystkie czynniki oraz znaleźć takie optymalne rozwiązanie, które z jednej strony nie usiłowałoby zamknąć drogi nieuniknionemu działaniu praw ekonomicznych, z drugiej zaś, popychałoby zachodzące w sferze indywidualnej własności ziemi procesy w takim kierunku, by nie przynosiły one szkody interesowi społecznemu.
Poglądy doktryny prawa, ekspertów do spraw gospodarczych oraz polityków różnych opcji dotyczące tych zagadnień, formułowane są w sposób niejednolity, a rozbieżności wahają się od rozwiązań całkowicie liberalnych – w myśl, których zasady wolnorynkowe stanowią jedyny i wystarczający czynnik kształtujący obrót nieruchomościami rolnymi traktowanymi, tak jak wszystkie pozostałe nieruchomości, po bardzo konserwatywne, w których grunty rolne traktowane są jako szczególna wartość rodzinna, społeczna, gospodarcza i środowiskowa, i jako taka wymaga rygorystycznej, odrębnej regulacji prawnej .
Ewentualne, zapowiadane na dzień 30 kwietnia 2016 roku wejście w życie projektowanej ustawy o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw skłania do refleksji na temat zasadności postulowanych w niej rozwiązań, a także adekwatności proponowanych środków prawnych do uwarunkowań polskiego rolnictwa. Równocześnie, ze względu na wstępny charakter przedłożonych propozycji, jednoznaczna i kategorycznie brzmiąca ocena prawna nie zawsze będzie możliwa. Okoliczność ta nie jest obojętna z punktu widzenia prowadzonych dalej rozważań, dlatego wyraźnie ją w tym miejscu akcentuję.
Podejmując próbę analizy i oceny projektowanej regulacji w zakresie obrotu nieruchomościami rolnymi należy zwrócić uwagę na dwie niezwykle ważkie okoliczności o zabarwieniu polityczno-prawnym, mające charakter wstępnych założeń badawczych, a mianowicie:
a. dążenie do stworzenia systemu zapobiegającego niekorzystnym
społecznie skutkom niekontrolowanego wykupywania ziemi przez cudzoziemców, w tym spekulacji. Z dniem 1 maja 2016 roku minie 12 lat od przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Upływ tej daty niesie ze sobą spektakularne konsekwencje dla obrotu nieruchomościami rolnymi. Oznacza bowiem koniec terminu przejściowego na zakup nieruchomości rolnych i leśnych położonych w Polsce przez obywateli państw – stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym albo Konfederacji Szwajcarskiej, jaki został wynegocjowany i zawarty w załączniku nr 12 Traktatu Akcesyjnego . Od tego momentu obywatele państw członkowskich Unii Europejskiej w oparciu o klauzulę traktowania narodowego staną się równoprawnymi podmiotami obrotu ziemią (rolną) w Polsce, a tym samym przestaną obowiązywać w stosunku do nich ograniczenia przewidziane w ustawie z dnia 24 marca 1920 roku o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców . Taki stan rzeczy potęguje niepokój i obawę, że nieruchomości, w tym także rolne, położone w Polsce staną się przedmiotem wzmożonego zainteresowania nabywców z innych krajów Unii Europejskiej. Na tym tle sformułowano pogląd, iż obecnie obowiązująca u.k.u.r., nie daje gwarancji w pełni skutecznego przeciwdziałania możliwości nabywania nieruchomości rolnych przez obywateli innych państw .
Pojawił się także postulat wzmocnienia ochrony, także przed spekulacyjnym wykupywaniem nieruchomości rolnych przez obywateli polskich, którzy traktują je jedynie jako formę lokaty kapitału i nie dają rękojmi ich rolniczego wykorzystania. Owa funkcja ochronna wyraźnie zarysowana w projektowanej regulacji zdaje się być drugim założeniem wyjściowym, sformułowanym przez ustawodawcę i przejawiającym się jako:
b. dążenie do racjonalizacji obrotu nieruchomościami rolnymi pomiędzy
obywatelami polskimi. Chodzi tu przede wszystkim o konieczność racjonalnego zapełnienia istniejących luk w reglamentacji tegoż obrotu.
W doktrynie prawa rolnego podkreśla się, iż szczególna regulacja obrotu gruntami rolnymi zredukowana nowelizacją kodeksu cywilnego z 1990 roku i orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego dotyczącym kwestii dziedziczenia gospodarstw rolnych z 2001 roku nie może być dłużej utrzymywana w aktualnej formie. Ma ona bowiem charakter szczątkowy i incydentalny. Rację ma T. Kurowska, wskazując, że po dokonanych zmianach nie można już mówić o modelu obrotu nieruchomościami rolnymi . W rozważaniach uzasadniających potrzebę wyraźnego ustosunkowania się przedstawicieli doktryny do zagadnienia szczególnej regulacji zasad obrotu nieruchomościami rolnymi w polskim systemie prawa sięga się też do argumentów bardziej szczegółowych. Wskazuje się m. in., że istotnym źródłem swoistej dekodyfikacji przepisów o obrocie gruntami rolnymi są ustawy szczególne, wśród których eksponuje się zwłaszcza znaczenie postanowień aktualnie obowiązującej u.k.u.r. Zdaniem A. Lichorowicza, regulacja ta wbrew swemu tytułowi, nie zawiera instrumentów i rozwiązań nastawionych na kształtowanie i ukierunkowanie przyszłych procesów poprawy struktury gruntowej gospodarstw rolnych w trakcie czynności obrotu .
Polityczny wydźwięk odnotowanych okoliczności jest bardzo czytelny.
2. Projektowane zmiany w zakresie ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego z 2003 roku
2.1. Preambuła
Projekt dodaje do u.k.u.r. preambułę następującej treści:
„W celu wzmocnienia ochrony i rozwoju gospodarstw rodzinnych, które w myśl Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowią podstawę ustroju rolnego Rzeczypospolitej Polskiej, dla zapewnienia właściwego zagospodarowania ziemi rolnej w Rzeczypospolitej Polskiej, w trosce o zapewnienie bezpieczeństwa żywnościowego obywateli i dla wspierania zrównoważonego rolnictwa prowadzonego w zgodzie z wymogami ochrony środowiska i sprzyjającego rozwojowi obszarów wiejskich, uchwala się niniejszą ustawę.”
Nie ulega wątpliwości, że preambuły zawierając określone okoliczności wydania aktu oraz formułując jego cele, „spełniają rolę popularyzującą ustawę i mogą być pożyteczne w wyłożeniu głównych intencji ustawodawcy” . Z praktycznego punktu widzenia preambuła pełnić może funkcje analogiczne do uzasadnienia projektu. Różnica polega na tym, że preambuła jest częścią aktu prawotwórczego oraz, że jest dostępna jak sam akt. W momencie publikacji wraz z aktem ogłaszana jest i preambuła czyli swoistego rodzaju uzasadnienie.
W projektowanej preambule u.k.u.r. ustawodawca po pierwsze, podkreśla się konstytucyjną zasadę gospodarstwa rodzinnego stanowiącego podstawę ustroju rolnego (art. 23 Konstytucji RP ), po drugie, odwołuje się do aktualnych celów WPR Unii Europejskiej, a więc bezpieczeństwa żywnościowego, ochrony środowiska i rozwoju obszarów wiejskich.
Warto podkreślić, że przyznanie normie konstytucyjnej waloru zasady wiąże się z przyznaniem jej szczególnej roli w procesie tworzenia i stosowania prawa, a zwłaszcza w wykładni całego prawa, przede wszystkim konstytucji, nawet z koniecznością dawania jej pierwszeństwa przed innymi normami konstytucji. Stąd też zasada rodzinnego gospodarstwa rolnego ma „stanowić jakby drogowskaz i stały punkt odniesienie dla wszystkich władz i organów państwa w realizacji ich wszelkich zadań, powinności i obowiązków” . W tym sensie zasada ta jest niejako punktem wyjścia, zasadą, wokół której winny integrować się w funkcjonalną całość pozostałe normy systemu prawnego rozwijające analizowaną tu konstytucyjną zasadę prawa.
Nie ulega wątpliwości, że w świetle art. Konstytucji RP gospodarstwo rodzinne jest elementem społecznej gospodarki rynkowej. To spostrzeżenie ma swoje konsekwencje. Oznacza dla państwa obowiązek stanowienia prawa, które będzie wspierać gospodarstwa rodzinne w dziedzinie gospodarczej, społecznej i finansowej, jak również wprowadzania uregulowań prawnych chroniących interesy właścicieli takich gospodarstw . Odnotowaną okoliczność akcentował także w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 stycznia 2001 roku TK podnosząc między innymi, że gospodarstwo rodzinne będące podstawą ustroju rolnego „nie jest celem samym w sobie” i że „powinno ono stanowić efektywną formę gospodarowania pozwalającą prowadzić produkcję rolną w celu nie tylko zapewnienia godziwego utrzymania rodzinom rolniczym, ale także najpełniejszego zaspokojenia potrzeb społeczeństwa”. Już na tle cytowanego fragmentu uzasadnienia wyroku TK problem ustalenia zakresu przedmiotowego pojęcia gospodarstwa rodzinnego – pojęcia do którego nawiązuje treść projektowanej preambuły – rysuje się dość wyraźnie. Kryteria określające kategorię prawną gospodarstw rodzinnych w istotny sposób będą musiały rzutować na interpretację przepisów statuujących instrumentarium prawne obrotu nieruchomościami rolnymi. Jednakże problem nie sprowadza się jedynie do tworzenia określonego modelu rodzinnego gospodarstwa rolnego i poszukiwania kryteriów jego określenia, ale także uwzględniania spraw ochrony środowiska, znalezienia miejsc pracy dla ludności odchodzącej z rolnictwa, regionalizacji polityki rolnej, rozwoju wsi i jej infrastruktury. Wynika to z dążenia do stworzenia wielofunkcyjności rolnictwa. Takie ujęcie zagadnień związanych z prawną kategorią gospodarstwa rodzinnego wkomponowuje się w nową filozofię Wspólnej Polityki Rolnej , która konsekwentnie ewoluuje w kierunku wieloaspektowo rozumianej polityki wiejskiej, uwzględniającej nie tylko produkcyjne, ale także ogólnospołeczne i ekologiczne funkcje rolnictwa . W świetle bowiem art. 39 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej celami Wspólnej Polityki Rolnej są:
a) zwiększenie wydajności rolnictwa przez wspieranie postępu technicznego, racjonalny rozwój produkcji rolnej, jak również optymalne wykorzystanie czynników produkcji, zwłaszcza siły roboczej;
b) zapewnienie w ten sposób odpowiedniego poziomu życia ludności wiejskiej, zwłaszcza przez podniesienie indywidualnego dochodu osób pracujących w rolnictwie;
c) stabilizacja rynków;
d) zagwarantowanie bezpieczeństwa dostaw;
e) zapewnienie rozsądnych cen w dostawach dla konsumentów.
Przy ustalaniu zaś Wspólnej Polityki Rolnej i specjalnych środków służących jej realizacji uwzględnia się:
a) szczególny charakter gospodarki rolnej, wynikający ze struktury społecznej rolnictwa oraz z różnic strukturalnych i przyrodniczych między poszczególnymi regionami rolniczymi;
b) potrzebę stopniowego wprowadzania odpowiednich środków dostosowawczych;
c) fakt, że w Państwach Członkowskich rolnictwo jest sektorem ściśle powiązanym z całą gospodarką.
Na tle odnotowanego wyżej katalog celów WPR toczy się aktualnie dyskusja dotykająca ogólnego problemu potrzeby reformy WPR, jej istoty i środków prawnych służących jej realizacji.
Zwolennicy formalnej modyfikacji traktatowych celów WPR powołują się na dwa rodzaje argumentów odnoszących się do merytorycznego uzasadnienia oraz sposobu sformułowania obowiązujących celów. Jeśli chodzi o sam sposób zdefiniowania celów uważa się, że brak hierarchizacji celów przy ich jednoczesnym nakładaniu się na siebie czyni WPR mało przejrzystą i chaotyczną. Ponadto, niektóre z celów WPR są względem siebie sprzeczne. Ich realizacja jest możliwa tylko w przypadku ponoszenia znaczących kosztów. Jeszcze ważniejsze od wymienionych zarzuty wobec celów WPR dotyczą kwestii merytorycznych, takich jak aktualność, zasadność czy użyteczność. Oprócz głosów krytycznych w debacie pojawiają się argumenty popierające tak sformułowane cele. Podkreśla się, że przynajmniej część z nich ma charakter ponadczasowy, a tak ogólny sposób ujęcia odpowiada specyfice długofalowych, strategicznych planów. Ponadto zachowanie celów w tej postaci pozwala na szerokie możliwości interpretacyjne i ułatwia dostosowywanie do nich działań i instrumentów o charakterze taktycznym i operacyjnym. Wydaje się, że wspomniane atrybuty przesądziły o tym, że przez przeszło pół dekady cele obowiązują nadal w swojej pierwotnej formie.
W literaturze odnotowano, że ilość zmian w otoczeniu i ich waga są na tyle istotne, żeby stanowić przesłankę do modyfikacji celów nadrzędnych WPR. Do najbardziej popularnych propozycji nowych celów należą:
• zapewnienie bezpieczeństwa żywnościowego,
• mitygacja i adaptacja do zmian klimatycznych,
• zwiększenie konkurencyjności europejskiego sektora rolnego,
• ochrona środowiska na obszarach wiejskich, a przede wszystkim zachowanie różnorodności biologicznej czy bardziej skuteczna gospodarka zasobami wodnymi,
• rozwój produkcji energii odnawialnej .
2.2. Podstawowe kategorie pojęciowe: nieruchomość rolna, gospodarstwo rolne, nabycie nieruchomości rolnej
Pojęcie nieruchomości rolnej
Dla przedmiotowego zakresu stosowania projektowanej regulacji istotne znaczenie ma pojęcie nieruchomości rolnej. Przepisy u.k.u.r. mają zastosowanie, gdy przedmiotem czynności prawnej jest nieruchomość rolna bez względu na jaj obszar, bez względu na fakt czy jest zabudowania czy zabudowana nie jest, jak też bez względu na fakt czy działka jest wyodrębniona geodezyjnie czy tylko jej część niewydzielona geodezyjnie leży na terenie rolnym .
Definicja nieruchomości rolnej, zawarta w art. 2 ust. 1 u.k.u.r., niezmieniona w stosunku do dotychczasowego brzmienia, odsyła do ujęcia kodeksowego tegoż pojęcia tj. do przepisu art. 46 ¹ k.c. (nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej) z tą jedynie modyfikacją, iż jako nieruchomości rolne nie mogą być traktowane nieruchomości położone na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż rolne. A zatem jest to pojęcie węższe niż przyjęte w kodeksie cywilnym.
Jeszcze pod rządami aktualnie obowiązującej u.k.u.r. Krajowa Rada Notarialna stanęła na stanowisku w myśl którego to właśnie plan zagospodarowania przestrzennego przesądza o charakterze nieruchomości rolnej, a w przypadku braku takiego planu o charakterze nieruchomości decydują dane z ewidencji gruntów i budynków lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stąd też przepisy u.k.u.r. należy stosować zarówno do nieruchomości rolnych przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele rolne, jak i do nieruchomości rolnych, położonych na obszarach, dla których nie sporządzono takiego planu. Szczególne, a zapewne nierzadkie w praktyce, trudności powstaną w przypadku, gdy dana nieruchomość ma po części charakter rolny, a po części – nierolny. Nasuwa się wówczas pytanie, czy i ewentualnie w jakich sytuacjach stosować względem takiej nieruchomości przepisy u.k.u.r. W literaturze wyrażono pogląd, iż istnieją trzy możliwości rozstrzygnięcia kwestii:
1. przepisów ustawy nie stosuje się, jeżeli dana nieruchomość choćby w części (dowolnie małej) ma nierolny charakter;
2. przepisy ustawy stosuje się zawsze, jeżeli dana nieruchomość choćby w części (dowolnie małej) ma rolny charakter;
3. należy ustalić, jakie cechy nieruchomość przeważają i w zależności od tego stosować ustawę lub – nie.
Najbardziej zgodną z celami ustawy możliwością interpretacji jest ostatnia z wymienionych. Rozwiązanie to nie znajduje jednak zastosowania w praktyce. Nie wiadomo bowiem według jakich kryteriów np.: notariusz sporządzający akt notarialny obejmujący zbycie nieruchomość miałby dokonywać takiej oceny. Ustawodawca nie zawarł w ustawie żadnych wskazówek w tym względzie.
Pozostałe dwie możliwości są w równym stopniu do obrony. Pierwsza jest zgodna z dotychczasową praktyką i podglądami doktryny pod rządami ustawy o gospodarce nieruchomość , gdy tylko cześć nieruchomość była obciążona prawem pierwokupu, zastrzeżonym w przepisie art. 109 tej ustawy. Druga możliwość znajduje natomiast pewne oparcie w dodanym do k.c. – a aktualnie zmodyfikowanym – przepisie art. 1070¹, który nakazuje stosować odpowiednio m.in. przepisy art. 3 i 4 u.k.u.r. do zbycia udziału w spadku obejmującym gospodarstwo rolne. Uprawnienia uregulowane w powołanych przepisach przysługują dzierżawcy lub Agencji nie zależnie od tego, jaką część spadku stanowi gospodarstwo rolne. Skoro w tym przypadku ustawodawca posuwa się tak daleko w ograniczeniu swobody obrotu, to być może analogicznie należałoby rozstrzygnąć kwestię dzierżawcy i Agencji w odniesieniu do nieruchomość: uprawnienia te powinny przysługiwać niezależnie od tego, jaka część nieruchomość ma charakter rolny.
Określenie charakteru nieruchomości ma doniosłe znaczenie prawne i praktyczne. Ustalenia tego dokonuje się na podstawie wypisu z planu zagospodarowania przestrzennego (w sytuacji gdy dana gmina dysponuje miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego), a w jego braku – na podstawie pisemnej informacji organu o jego braku i wówczas ustalenie przeznaczenia nieruchomości odbywa się w oparciu o dane z ewidencji gruntów i budynków .
Punktem odniesienia przy definiowaniu pojęcia „nieruchomość rolna” jest określenie kodeksowe. Równocześnie za celowe i zasadne należy uznać określenie w u.k.u.r. definicji nieruchomości rolnej „aby ustalić zakres przedmiotowy obowiązywania tej ustawy, a w szczególności aby odpowiedzieć na pytanie, czy w konkretnym przypadku przeniesienia własności nieruchomości gruntowej, ANR może wykonać prawo pierwokupu, ewentualnie skorzystać ze szczególnego uprawnienia do złożenia nabywcy oświadczenia o nabyciu własności tej nieruchomości .
Pojęcie gospodarstwa rolnego
Stosownie do treści ust. 2 art. 2 projektowanej u.k.u.r. gospodarstwo rolne to gospodarstwo rolne w rozumieniu kodeksu cywilnego (tj. w rozumieniu art. 55³ k.c. – za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego), w którym powierzchnia nieruchomości rolnej jest nie mniejsza niż 1 ha. W aktualnym brzmieniu art. 2 ust. 2 u.k.u.r. z 2003 roku ustawodawca operuje pojęciem użytku rolnego przesądzając, iż za gospodarstwo rolne należy rozumieć gospodarstwo rolne w rozumieniu kodeksu cywilnego o obszarze nie mniejszym niż 1 ha użytków rolnych. Nie oceniając prawidłowości stosowanych przez projektodawcę pojęć z zakresu języka prawnego, można zauważyć pewną niekonsekwencję czy zamęt terminologiczny. W projektowanej definicji gospodarstwa rolnego mowa o nieruchomości rolnej o powierzchni nie mniejszej niż 1 hektar, a nie jak dotychczas o gospodarstwie o obszarze nie mniejszym niż 1 hektar użytków rolnych. Należy rozważyć czy zmiana definicyjnego ujęcia gospodarstwa rolnego ma charakter jedynie kosmetyczny czy pociąga za sobą określone skutki choćby praktyczne.
W literaturze zasadnie wskazano na niespójność uregulowania dotyczącego określenia pojęcia gospodarstwa rolnego w u.k.u.r. i kodeksie cywilnym. Nie wszystkie bowiem nieruchomości rolne tworzące gospodarstwo rolne według kodeksu cywilnego będą nieruchomościami określającymi zakres przedmiotowy pojęcia gospodarstwa rolnego według u.k.u.r. z 2003 roku . Mogą one wchodzić w skład gospodarstwa rolnego, ale nie będą określone jako nieruchomości rolne w rozumieniu u.k.u.r., która uzależnia kwalifikację nieruchomości rolnej od ustaleń planów zagospodarowania przestrzennego. Brak spójności i precyzji przy konstruowaniu w różnych aktach prawnych definicji gospodarstwa rolnego czy nieruchomości rolnej prowadzi do wielu trudności interpretacyjnych oraz stwarza problemy przy wykładni i stosowaniu przepisów.
Rozważając kwestie terminologiczne Z. Truszkiewicz postulował uznanie właśnie użytków rolnych za podstawowy przedmiot szczególnej regulacji obrotu gruntami rolnymi. Uszczegóławiając swój punkt widzenia autor powołał się na trzy argumenty:
– po pierwsze, dostrzegają wadliwość konstrukcyjną pojęcia nieruchomości rolnej, autor stwierdził, że skoro jednostką własnościowa jest tylko nieruchomość, to z logicznego punktu widzenia, mówiąc o obrocie własnościowym, należałoby raczej operować pojęciem „nieruchomość rolna obejmująca użytki rolne”. Według autora szczególne regulacje winny ograniczać się do użytków rolnych, które – co najwyżej – rzutowałyby na możliwość dzielenia i zbywania całych nieruchomości. Przedmiotem obrotu jest, zdaniem autora, prawo własności do nieruchomości, co najwyżej składającej się w całości lub w części z użytków rolnych;
– po drugie, autor skonstatował, że chodzi o ochronę gospodarstwa rolnego ze względu na zagrożenie, jakie wynika z podziału użytków rolnych wchodzących w jego skład, a nie ze względu na odłączenie lub podział użytków nierolnych tworzących wraz z użytkami rolnymi tę samą nieruchomość;
– po trzecie, odwołanie się do geodezyjnego terminu „użytków rolnych” ma ogromną zaletę praktyczną. Dane zamieszczane w ewidencji gruntów i budynków (a w przyszłości w katastrze) winny być, zdaniem autora, podstawa tworzenia regulacji prawnych, dotyczących gruntów oznaczonego rodzaju .
Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 2 ust. 5 u.k.u.r. z 2003 roku przez użytki rolne rozumie się „grunty orne, sady, łąki trwałe, pastwiska trwałe, grunty rolne zabudowane, grunty pod stawami i grunty pod rowami”.
Nabycie nieruchomości rolnej
Kolejna propozycja łączy się z doprecyzowaniem nabycia nieruchomości rolnej poprzez wskazanie, że pod pojęciem tym należy rozumieć przeniesienie własności nieruchomości rolnej lub nabycie własności nieruchomości rolnej w wyniku dokonania czynności prawnej lub orzeczenia sądu albo organu administracji publicznej, a także innego zdarzenia prawnego (art. 2 pkt 7 projektowanej regulacji).
Koncepcja ta, zgodna jest z postulatami eksponującymi potrzebę spójności regulacji w obrocie nieruchomościami rolnymi w zakresie wszelkich zmian własnościowych, niezależnie od sposobów je wywołujących .
Konkludując, należy powtórzyć za Z. Truszkiewiczem, że „skuteczność oddziaływania szczególnej regulacji dotyczącej obrotu nieruchomościami na przeobrażenia strukturalne w polskim rolnictwie zależy w pierwszej kolejności od objęcia regulacją całego obrotu ziemią rolną, niezależnie od przyczyny go wywołującej (kompleksowość regulacji). Chodzi o to, by szczególna regulacja tworzyła (…) spójny system oddziaływania na strukturę gospodarstw rolnych, obejmujący wszystkie zdarzenia prawne wywołujące obrót nieruchomościami rolnymi” .
2.3. Nowe reguły nabywania nieruchomości rolnych w świetle zmian u.k.u.r. z 2003 roku
W analizowanym projekcie ustawy przewiduje się przede wszystkim zawężenie kręgu nabywców nieruchomości rolnych. Nabywcami nieruchomości rolnych mogą być, co do zasady, tylko rolnicy indywidualni (art. 2a ust 1 projektowanej u.k.u.r.). Równocześnie zgodnie z art. 6 ust. 1 projektu „za rolnika indywidualnego uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo.”
Ocena kryteriów uzyskania przymiotu rolnika indywidualnego, sformułowana na tle aktualnie obowiązującej u.k.u.r. z 2003 roku nie traci na aktualności. Warto przypomnieć kluczowe tezy tej oceny:
– przymiot rolnika indywidualnego ustawodawca przyznał wyłącznie osobom fizycznym. Pozostawienie poza zakresem regulacji osób prawnych i innych osób fizycznych prowadzących gospodarstwa rolne w formach zorganizowanych, nie może być uzasadnione celami ustawy wynikającymi z przepisu art. 1 u.k.u.r. W doktrynie wskazuje się, że rozwiązanie takie wydaje się także naruszać zakaz dyskryminacji producentów rolnych ujęty w przepisach TFUE . Symptomy tej myśli pojawiały się także w orzecznictwie, gdy ETS stwierdził, że pojęcie rolnika nie ogranicza się do osób fizycznych oraz że osoby prawne prowadzące działalność rolniczą mogą być objęte tą definicją, jeżeli spełnią pozostałe przesłanki .
– ustawodawca przewidział określone formy władania nieruchomością lub nieruchomościami rolnymi tj.: własność, użytkowanie wieczyste, samoistne posiadanie i dzierżawę, które pozwalają podmiotom na zaliczenie do kategorii rolników indywidualnych. Poza zakresem regulacji ustawowej pozostają w dalszym ciągu inne formy władania nieruchomościami, takie jak m.in.: użytkowanie ,czy pewne stany faktyczne jak posiadanie zależne. Powyższe ujęcie budzi zasadnicze wątpliwości powszechnie sygnalizowane w literaturze przedmiotu. Wydaje się to mankamentem z uwagi na brak ustawowej ochrony dla gospodarstw rodzinnych prowadzonych w oparciu o inne formy władania nieruchomościami aniżeli własność, użytkowanie wieczyste, samoistne posiadanie i dzierżawa.
– kolejna przesłanka łączy się z wymogiem posiadania przez rolnika kwalifikacji rolniczych, teoretycznych lub praktycznych. Przypomnieć należy, że wśród celów ustawy sformułowanych w przepisie art. 1 ustawodawca wymienia „zapewnienie prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwach rolnych przez osoby o odpowiednich kwalifikacjach”. Zgodnie z treścią przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2 u.k.u.r. uważa się, że osoba fizyczna posiada kwalifikacje rolnicze, jeżeli uzyskała:
a) wykształcenie rolnicze zasadnicze zawodowe, średnie lub wyższe lub
b) tytuł kwalifikacyjny lub tytuł zawodowy, lub tytuł zawodowy mistrza w zawodzie przydatnym do prowadzenia działalności rolniczej i posiada co najmniej 3-letni staż pracy w rolnictwie, lub
c) wykształcenie wyższe inne niż rolnicze i posiada co najmniej 3-letni staż pracy w rolnictwie albo wykształcenie wyższe inne niż rolnicze i ukończone studia podyplomowe w zakresie związanym z rolnictwem, albo wykształcenie średnie inne niż rolnicze i posiada co najmniej 3-letni staż pracy w rolnictwie, lub
d) wykształcenie podstawowe, gimnazjalne lub zasadnicze zawodowe inne niż rolnicze i posiada co najmniej 5-letni staż pracy w rolnictwie.
Rozwiązanie to budzi poważne wątpliwości i to z kilku powodów. Zdaniem A. Lichorowicza, jest to rozwiązanie odbiegające od zasad przyjętych w większości krajów Europy Zachodniej. W ustawodawstwie rolnym UE kwalifikacjom praktycznym, nabytym w trakcie pracy w gospodarstwie rolnym, przypisuje się priorytet. Ponadto, w wielu ustawodawstwach akcentuje się również, zapomnianą przez polskiego ustawodawcę, konieczność sprawdzenia, czy w konkretnym wypadku osobiste kwalifikacje rolnika rzeczywiście dają gwarancje prawidłowego prowadzenia gospodarstwa na nabywanej nieruchomości, czy odpowiadają profilowi produkcji, jaki możliwy jest na nabywanej nieruchomości . Nie ulega wątpliwości, że postulat zawodowych, rolniczych kwalifikacji nabywców gruntów rolnych, zwłaszcza kwalifikacji praktycznych, realizowany jest w ustawodawstwach zachodnioeuropejskich w sposób konsekwentny i, co ważniejsze, w coraz szerszym zakresie i w coraz większej liczbie krajów . Warto dodać, że wymóg posiadania kwalifikacji rolniczych nie został na gruncie u.k.u.r. sformułowany w sposób jednoznaczny. Ustawodawca określił go pośrednio, ukrywając w pojęciu rolnika indywidualnego. Kto mianowicie kwalifikacji takich nie posiada, nie będzie mógł być uznany za rolnika indywidualnego w rozumieniu przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2 u.k.u.r.
– przesłanką przesądzającą o uzyskaniu statusu rolnika indywidualnego jest również wymóg zamieszkania rolnika prowadzącego gospodarstwo przez okres co najmniej 5 lat w gminie, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład tego gospodarstwa. Spełnienie tej przesłanki nakłada na rolnika obowiązek zlokalizowania swego gospodarstwa domowego w pobliżu gospodarstwa rolnego, które stanowi jego warsztat pracy. Rozwiązanie to spotkało się z wyraźną dezaprobatą. Wskazywano, że utrzymane zostało funkcjonujące w polskim systemie prawnym i istniejące faktycznie połączenie terytorialne gospodarstwa rolnego z gospodarstwem domowym, a to wstrzymuje rozwój gospodarstw, ogranicza ich ewoluowanie w kierunku przedsiębiorstw rolnych a także wiąże się ze wspólnymi nakładami pracy i środków finansowych na obydwa gospodarstwa. Ponadto, zdaniem A. Lichorowicza, wymóg ten trudno pogodzić z przepisem art. 52 ust. 1 Konstytucji gwarantującym obywatelom prawo wyboru miejsca zamieszkania i pobytu .
– ważnym kryterium jest wymóg osobistego prowadzenia gospodarstwa przez rolnika. W świetle dotychczasowego brzmienia przepisu art. 6 ust. 2 u.k.u.r. osobiste prowadzenie gospodarstwa sprowadza się do: a) pracy w tym gospodarstwie i b) podejmowania wszelkich decyzji dotyczących prowadzenia działalności rolniczej w gospodarstwie. Przypomnijmy, że redakcja tegoż przepisu nie była wolna od kontrowersji. Na jej tle w literaturze wskazywano m.in., że: 1) całkowite powierzenie kompetencji decyzyjnych w zakresie np.: zagadnień dotyczących ekonomii, rachunkowości, prawa czy uprawy roślin, innej osobie wydaje się pozbawiać rolnika charakteru rolnika indywidualnego, 2) sformułowanie to teoretycznie zdaje się a priori wykluczać jakikolwiek podział pracy i zadań w prowadzonej działalności, będący nieodłącznym elementem nowoczesnego gospodarowania, 3) przesłanka ta dyskryminując pozycję prawną małżonków prowadzących wspólne gospodarstwo rolne (skoro w gospodarstwie będącym przedmiotem ustawowej wspólności małżeńskiej wszelkie decyzje co do prowadzenia działalności rolniczej będzie podejmował tylko jeden z małżonków) pozostaje w sprzeczności z regułami prawa rodzinnego , 4) przesłanka ta jest sprzeczna również z powszechną na wsi praktyką gdyż w polskich warunkach gospodarstwa rolne są prowadzone przez małżonków, w oparciu o ich wspólną pracę i zaangażowanie.
Dostrzegając sprzeczność omawianej przesłanki z regułami prawa rodzinnego należałoby równocześnie zastanowić się czy przesłanka ta ma aż tak daleko idącą wymowę. Przypomnieć wypada, że w niektórych przypadkach w sytuacji gdy nabycie gospodarstwa rolnego następuje na rzecz małżonków na zasadach wspólności ustawowej, generalnie traktuje się małżonków jak jeden podmiot. Świadczy o tym m.in. praktyka jaka wykształciła się na tle dawnego przepisu art. 160 § 1 k.c . W literaturze dotyczącej zagadnienia kwalifikacji rolniczych utrwalił się bowiem pogląd, zgodnie z którym w sytuacji gdy gospodarstwo rolne nabywane jest do wspólności ustawowej małżeńskiej wystarczy by jeden z nabywających małżonków posiadał wymagane kwalifikacje .
Projekt uszczegóławia definicję rolnika indywidualnego w zakresie warunku osobistej prowadzenia gospodarstwa rolnego. Swoistym novum, dodanym do treści art. 6 ust. 2 pkt 1 lit. c projektowanej regulacji jest kryterium dochodowości. Spełnienie tego wymogu łączy się z osiąganiem z prowadzenia gospodarstwa rolnego rocznego szacunkowego dochodu stanowiącego nie mniej niż jedną czwartą część wszystkich osiąganych rocznych dochodów, chyba że powierzchnia prowadzonego gospodarstwa rolnego nie przekracza 20 ha użytków rolnych. Rozwiązanie to prowadzi do dwóch wniosków natury ogólnej: 1) kryterium dochodowości aktualizuje się jedynie w odniesieniu do gospodarstw rolnych o powierzchni przekraczającej 20 hektarów użytków rolnych; 2) odwołanie się przez ustawodawcę do kategorii użytków rolnych (użytki rolne to grunty ornych, sady, łąki trwałe, pastwiska trwałe, grunty rolne zabudowane, grunty pod stawami i grunty pod rowami – art. 2 ust. 5 u.k.u.r. z 2003 roku) wprowadza zamęt terminologiczny i powoduje brak kompatybilności z podstawowymi kategoria pojęciowymi u.k.u.r., a zwłaszcza z pojęciem gospodarstwa rolnego.
Zgodnie z założeniami ustawodawcy, ma to służyć wyeliminowaniu możliwości spekulacyjnego zakupu ziemi rolnej przez osoby, których zasadnicza aktywność życiowa i zawodowa ma miejsce poza rolnictwem, a zakup ziemi traktują jako formę lokaty kapitału. Na mocy dodanego do art. 6 u.k.u.r. ust. 5 Minister właściwy do spraw kształtowania ustroju rolnego określi w drodze rozporządzenia sposób ustalania szacunkowego rocznego dochodu z gospodarstwa rolnego, a jego porównanie z dochodami z innych źródeł może być przeprowadzone np. za pomocą deklaracji PIT. Czyniąc zadość temu obowiązkowi, minister właściwy do spraw kształtowania ustroju rolnego winien uwzględniać rodzaj produkcji prowadzonej w gospodarstwie rolnym, powierzchnię i rodzaj użytków rolnych.
Odwołanie się do kryterium dochodu nie jest rozwiązaniem nieznanym w skali europejskiej. W oparciu o podobne przesłanki w krajach członkowskich UE, na użytek narodowych programów rozwoju obszarów wiejskich, tworzone są różne kategorie gospodarstw żywotnych ekonomicznie, opisywane przy pomocy parametrów ekonomicznych i prawnych. Jak trafnie odnotowuje D. Łobos-Kotowska, w większości krajów występuje przesłanka dochodu uzyskiwanego z gospodarstwa rolnego, choć poziom tego dochodu bywa różnie określany, np. poprzez porównanie tego dochodu do dochodu referencyjnego (Francja, Hiszpania, Grecja, Włochy), jego wskazanie w jednostkach ekonomicznych (Irlandia), lub poprzez przeliczenie dochodu na osobę zatrudnioną w gospodarstwie (Włochy – region Lazzio) .
– przesłanką uzyskania statusu rolnika indywidualnego jest także legitymowanie się określonym tytułem prawnym do nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha.
Akcentując potrzebę przeciwdziałania nadmiernej koncentracji nieruchomości rolnych projektodawca wyeksponował znaczenie norm obszarowych dodając do u.k.u.r. art. 2 a ust. 2 zgodnie z którym powierzchnia nabywanej nieruchomości rolnej wraz z powierzchnią nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rodzinnego nabywcy nie może przekraczać powierzchni 300 ha użytków rolnych ustalonej zgodnie z art. 5 ust. 2 i 3.
Zasada stwarzająca możliwość nabywania nieruchomości rolnych po stronie rolników indywidualnych nie ma charakteru bezwzględnego. Projektodawca przewidział w tym zakresie szereg wyjątków o charakterze tak podmiotowym (art. 2 a ust. 3 pkt 1 projektowanej u.k.u.r.), jak i przedmiotowym (art. 2 a ust. 3 pkt 2, 3 i 4 projektowanej u.k.u.r.), mających na celu złagodzenie restrykcyjnego wydźwięku reguł obrotu nieruchomościami rolnymi.
Wyjątki o charakterze podmiotowym
I tak, stosownie do proponowanego brzmienia art. 2a ust. 3 pkt 1 u.k.u.r. wyjątek dotyczyć będzie następującego katalogu podmiotów:
• osób bliskich zbywcy (stosownie do projektowanego brzmienia art. 2 pkt 6 u.k.u.r. pod pojęciem osobie bliskiej należy rozumieć „zstępnych, wstępnych, rodzeństwo, dzieci rodzeństwa, małżonka, osoby przysposabiające i przysposobione”. Dodanie ust. 6 do art. 2 u.k.u.r. należy ocenić pozytywnie. Zabieg polegający na wprowadzeniu legalnej definicji osoby bliskiej kładzie kres wątpliwościom interpretacyjnym występującym w dotychczasowym stanie prawnym (por.: art. 4 pkt 13 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ) jak i zawęża ujęcie definicyjne tegoż pojęcia poprzez wyeliminowanie z kręgu osób bliskiej osób które pozostają ze zbywcą faktycznie we wspólnym pożyciu”.
• jednostek samorządu terytorialnego
• Skarbu Państwa lub działającej na jego rzecz Agencji Nieruchomości Rolnych
Pozostając przy spostrzeżeniach dotyczących wyjątków o charakterze podmiotowym podkreślić należy, iż stosownie do projektowanego art. 2a pkt 4 u.k.u.r., w odniesieniu do innych podmiotów aniżeli wskazane powyżej, nabycie nieruchomości rolnej może nastąpić za zgodą Prezesa Agencji Nieruchomości Rolnych, wyrażoną w drodze decyzji administracyjnej, na wniosek:
a) zbywcy jeżeli wykaże on, że:
– nie było możliwości nabycia nieruchomości rolnej przez rolnika indywidualnego, osobę bliską zbywcy, jednostkę samorządu terytorialnego, Skarb Państwa lub działającą na jego rzecz ANR,
– nabywca daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej,
– w wyniku nabycia nie dojdzie do nadmiernej koncentracji gruntów rolnych.
b) osoby fizycznej zamierzającej utworzyć (a nie powiększyć!) gospodarstwo rodzinne, która:
– posiada kwalifikacje rolnicze,
– daje rękojmię należytego prowadzenia działalności rolniczej,
– zobowiąże się do zamieszkiwania w okresie 5 lat od dnia nabycia nieruchomości na terenie gminy, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych, która wejdzie w skład tworzonego gospodarstwa rodzinnego.
Ocena w zakresie rękojmi należytego prowadzenia działalności rolniczej pozostawiona została Prezesowi ANR, który przy jej formułowaniu winien, jak się wydaje, uwzględniać różnorodne okoliczności, przede wszystkim zaś stan zdrowia, wiek, cechy osobowościowe i moralne czy stosunki majątkowe i rodzinne. Rozwiązanie to stwarza możliwość elastycznego, uznaniowego rozstrzygania bowiem pojęcie „rękojmi należytego prowadzenia działalności rolniczej” jest typowym pojęciem niedookreślonym. Przy jego interpretacji Prezes ANR powinien zatem brać pod uwagę te okoliczności i cechy podmiotowe potencjalnego nabywcy nieruchomości rolnej, które pozwalają stwierdzić, że będzie on w stanie zapewnić pomyślną egzystencję gospodarstwa obejmującego nabywane nieruchomości rolne. Na tym tle rodzą się jednak dwie wątpliwości o charakterze fundamentalnym: czy pozostawienie przez ustawodawcę pewnego marginesu samodzielności monokratycznemu organowi administracyjnemu – Prezesowi ANR co do kształtowania treści rozstrzygnięcia jest zabiegiem korespondującym z projektowanym dość szczelnym i restrykcyjnym modelem obrotu nieruchomościami rolnymi, ponadto, czy Prezes ANR dysponuje odpowiednimi środkami prawnymi pozwalającymi na prawidłową weryfikację odnotowanych desygnatów niedookreślonego pojęcia „rękojmi należytego prowadzenia działalności rolniczej”?
Na marginesie dodać należy, że nawiązywanie do kryteriów pozaprawnych nie stanowi ewenementu na tle ustawodawstwa zachodnioeuropejskiego. Doskonałą ilustracją tej tezy jest chociażby ustawodawstwo szwajcarskie w którym np. pojęcie „zdatności do samodzielnego gospodarzenia” ujmuje się stosunkowo szeroko, nie ograniczając jego rozumienia wyłącznie do tzw. kwalifikacji „zawodowych”, ale obejmując jego zakresem również inne czynniki istotne z punktu widzenia potrzeb prawidłowej gospodarki rolnej. Do czynników tych należą m.in.: stan zdrowia, wiek, cechy osobowościowe i moralne, stosunki majątkowe czy rzeczywista wola potencjalnego samodzielnego gospodarza.
Organem odwoławczym od decyzji Prezesa ANR będzie minister do spraw rozwoju wsi (projektowany art. 2a ust. 5 uk.u.r.).
Wyjątki o charakterze przedmiotowym
Dodatkowo zasada stwarzająca możliwość nabywania nieruchomości rolnych li tylko przez rolników indywidualnych nie będzie dotyczyć nabywania nieruchomości rolnych w wyniku określonych zdarzeń i czynności prawnych (projektowany art. 2a ust. 3 pkt 2, 3 i 4 u.k.u.r.) , a mianowicie:
– w wyniku dziedziczenia oraz zapisu windykacyjnego;
– na podstawie art. 151 lub art. 231 Kodeksu cywilnego;
– w wyniku wydanego na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym orzeczenia sądu lub organu egzekucyjnego.
W tych przypadkach Agencja będzie miała jednak prawo złożenia oświadczenia o nabyciu tych nieruchomości.
2.4. Instrumenty prawne kontroli obrotu nieruchomościami rolnymi
W treści uzasadnienia do projektu ustawy czytamy, iż „projekt zmierza do zapewnienia, by ziemia rolna pozostawała w rękach rzeczywistych rolników, w związku z czym wprowadza instrumenty kontroli, czy nabywca nieruchomości rolnej po jej nabyciu w rzeczywistości powiększył lub utworzył gospodarstwo rolne i osobiście je prowadzi”.
Nabycie własności nieruchomości rolnej łączy się:
a) z obowiązkiem prowadzenia gospodarstwa rolnego, w skład którego weszła nabyta nieruchomość, przez okres co najmniej 10 lat od dnia nabycia tej nieruchomości, a w przypadku osoby fizycznej prowadzić to gospodarstwo osobiście (projektowany art. 2b ust. 1 u.k.u.r.).
Równocześnie podkreślić należy, że wymóg ten nie dotyczy jednostek samorządu terytorialnego oraz Skarbu Państwa lub działającej na jego rzecz ANR, jak również nabycia nieruchomości rolnej w wyniku dziedziczenia oraz zapisu windykacyjnego, a także nabycia nieruchomości rolnej na podstawie art. 151 lub art. 231 kodeksu cywilnego.
b) z zakazem zbywania, oraz oddawania w posiadanie np. wydzierżawiania nabytej nieruchomości rolnej innym podmiotom, przez okres co najmniej 10 lat od dnia nabycia nieruchomości (projektowany art. 2b ust. 2 u.k.u.r.).
Projektowane rozwiązanie nasuwając uwagi krytyczne, budzi przede wszystkim wątpliwości co do jego zgodności z art. 21 Konstytucji RP, jak i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Ów zakaz ingeruje w istotę prawa własności, ogranicza klasyczną triadę uprawnień właściciela, wywodzącą się z prawa rzymskiego. Zdaniem A. Stelmachowskiego prawo własności wyraża najszerszy zakres stosunku podmiotu do dóbr materialnych, nie jest to jednak prawo stanowiące absolutny monopol właściciela . Może podlegać ograniczeniom, których zakres i forma zostały określone w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w świetle którego „ Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności”. Na tym tle Trybunał Konstytucyjny wskazywał co stanowi istotę prawa własności, której naruszenie nie jest dopuszczalne. I tak w wyroku z dnia 25 maja 1990 roku Trybunał stwierdził, że ograniczenia nie mogą niweczyć podstawowych uprawnień składających się na treść prawa własności. Równocześnie Trybunał podkreślił, że podstawowym uprawnieniem jest rozporządzanie rzeczą, co oznacza możliwość wyzbycia się własności i obciążenia rzeczy. Jest to trzon prawa własności. Projektowane rozwiązanie, co należy z całą stanowczością podkreślić, narusza istotę własności, ograniczając prawo właściciel nieruchomości rolnej do rozporządzania nią i to w dodatku przez nadmiernie długi okres – aż dziesięciu lat. Równocześnie przypomnieć wypada, że Trybunał formułował też określone oczekiwania wobec ustawodawcy podkreślając m.in., że gospodarstwo rodzinne jest wartością konstytucyjną i dlatego też może być przedmiotem szczególnej regulacji np.; prawnospadkowej, z tym jednakże, że przyjmowane modyfikacje nie mogą być dowolne, ale służyć mają praktycznej realizacji zasady wyrażonej w art. 23 konstytucji RP . Może na tym etapie prac legislacyjnych – konsultacji społecznych – można by było rozważyć czy dziesięcioletni zakaz zbywania nieruchomości rolnych, „zamrażający” obrót ziemią rolną , rzeczywiście służy realizacji zasady rodzinnego gospodarstwa rolnego, stanowiącego podstawę ustroju rolnego i zarazem wartość chronioną.
Ponadto, zawarcie w zdaniu 2 art. 23 Konstytucji RP stwierdzenia, że zasada rodzinnego gospodarstwa stanowiącego podstawę ustroju rolnego nie narusza postanowień art. 21 Konstytucji RP stanowiącego o ochronie własności odczytywać można jako szczególne, konstytucyjne znaczenie roli własności przy regulowaniu sytuacji prawnej gospodarstw rodzinnych. Dlatego też, zdaniem K. Stefańskiej, w treści art. 23 Konstytucji RP w zestawieniu z jej art. 64 ust. 3, jako pierwszoplanowa wydaje się być sprawa ochrony własności – ochrona żywotności gospodarstwa rodzinnego nie powinna uzasadniać ograniczania własności . Przekonująco brzmi stwierdzenie, że w hierarchii ważności tych dwóch wartości, ta druga, a więc ochrona własności, w świetle obecnej regulacji konstytucyjnej i dotychczasowych doświadczeń prawnorolnych dotyczących własności rolniczej wymagałaby mocniejszego jej akcentowania . Odnotowany pogląd, niestety nie dostrzeżony przez projektodawcę, wskazywałby równocześnie na konieczność poszukiwania takiego sposobu unormowania problematyki obrotu nieruchomościami rolnymi, by prowadzić do wyważania i harmonizowania obu tych wartości, a nie, jak to ma miejsce w proponowanych rozwiązaniach, do ich wzajemnego przeciwstawiania. Dodanie w zdaniu 2 art. 23 Konstytucji RP zastrzeżenia, że zasada rodzinnego gospodarstwa stanowiącego podstawę ustroju rolnego nie narusza postanowień m.in. art. 21 Konstytucji RP nie stanowi przypadkowego czy nieprzemyślanego zabiegu legislacyjnego. Jest wyraźnym eksponowaniem potrzeby ochrony własności przy przyjmowaniu regulacji prawnych w zakresie kształtowania ustroju rolnego.
Odchodzenie od dotychczasowych zasad w zakresie prawnej regulacji obrotu gruntami rolnymi nie może, jak się wydaje, otwierać drogi dla nadmiernego ograniczania prawa własności.
Wskazany dziesięcioletnie zakaz zbywania czy oddawania w posiadanie nieruchomości nie będzie miał zastosowania do nieruchomości nabytych wcześniej, tj. przed dniem wejścia w życie projektowanej regulacji.
Łagodząc restrykcyjny wydźwięk wskazanych wyżej wymogów, przewiduje się, że w przypadkach losowych, niezależnych od nabywcy, zgodę na zbycie lub oddanie w posiadanie nieruchomości rolnej przed upływem 10 lat od dnia przeniesienia własności nieruchomości, wydawałby sąd (projektowany art. 2b ust. 3 u.k.u.r.) .
Zbycie lub oddanie w posiadanie nabytej nieruchomości bez zgody sądu byłoby nieważne z mocy prawa (projektowany art. 9 ust. 1 pkt 2 u.k.u.r.).
Jeśli natomiast nabywca przez dziesięcioletni okres nie podjąłby się lub zaprzestałby prowadzenia gospodarstwa, a w przypadku osoby fizycznej nie zaktualizowałaby się w stosunku do niej przesłanka osobistego prowadzenia gospodarstwa, jak również nabywca nie wykonałby podjętego uprzednio zobowiązania do zamieszkiwania w okresie 5 lat od dnia nabycia nieruchomości na terenie gminy, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości rolnych, która wejdzie w skład tworzonego gospodarstwa rolnego, sąd na wniosek ANR, stwierdzałby nabycie własności tej nieruchomości przez ANR działającą na rzecz Skarbu Państwa, za zapłatą równowartości pieniężnej ustalonej stosownie do przepisów o gospodarce nieruchomościami (projektowany art. 9 ust. 3 pkt 1 i 2 u.k.u.r.).
Ustawowe prawo pierwokupu przysługujące dzierżawcy
W odniesieniu do normatywnej konstrukcji prawa pierwokupu dzierżawcy projektowane rozwiązania:
• utrzymują w mocy zasadę, iż prawo pierwokupu przysługuje wyłącznie dzierżawcy całego gospodarstwa rolnego ;
nie wprowadzają zmian w zakresie ukształtowania przesłanek prawa pierwokupu dzierżawcy stanowiąc, iż w przypadku sprzedaży nieruchomości rolnej, prawo pierwokupu będzie przysługiwało z mocy ustawy jej dzierżawcy, jeżeli: 1) umowa dzierżawy została zawarta w formie pisemnej i ma datę pewną oraz była wykonywana co najmniej przez 3 lata, licząc od tej daty oraz 2) nabywana nieruchomość rolna wchodzi w skład gospodarstwa rodzinnego dzierżawcy projektowany art. 3 ust. 1 pkt 1 u.k.u.r.) ;
• wyłączają spod prawa pierwokupu przysługującego dzierżawcy następujące sytuacje:
– gdy nabywcą nieruchomości jest osoba bliska (projektowany art. 3 ust. 5 u.k.u.r.)
– gdy nabywcą nieruchomości rolnej jest jednostka samorządu terytorialnego, Skarb Państwa bądź nabycie nieruchomości rolnej następuje za zgodą Prezesa ANR stosownie do art. 2a ust. 4 projektowanej u.k.u.r., albo za pisemną zgodą ANR wyrażoną w trybie projektowanego art. 29a ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (projektowany art. 3 ust. 7a u.k.u.r.).
Prawo pierwokupu oraz prawo nabycia przysługujące Agencji Nieruchomości Rolnych
Projekt przewiduje, że „kontrola” obrotu nieruchomościami rolnymi przez ANR w ramach prawa pierwokupu oraz prawa nabycia będzie dotyczyć każdej nieruchomości rolnej, a nie jak dotychczas nieruchomości rolnych o powierzchni nie mniejszej niż 5 ha.
Koncepcję ograniczenia kręgu podmiotów uprawnionych do nabycia nieruchomości rolnych z jednoczesnym stosowaniem dotychczasowych rozwiązań w zakresie kontroli obrotu, tj. prawa pierwokupu oraz tzw. prawa nabycia, budzi zastrzeżenia.
Po pierwsze, „komplementarne” stosowanie proponowanych oraz dotychczasowych rozwiązań prawnych wywołuje uzasadnione obawy o spójność regulacji oraz faktyczne skutki dla obrotu. W przypadku zastosowania omawianego rozwiązania można wyobrazić sobie sytuację, w której osoba prawna najpierw uzyskuje zgodę na nabycie nieruchomości rolnej i jednocześnie umowa sprzedaży z nią jako kupującym musi być zawarta pod warunkiem, a kupujący musi się liczyć z możliwością wykonania prawa pierwokupu przez ANR.
Po wtóre, koncepcja rozszerzenia stosowania prawa pierwokupu (nabycia) w odniesieniu do każdej nieruchomości rolnej, bez względu na jej powierzchnię nie zasługuje na akceptację. Przypomnieć należy, że objęcie prawem pierwokupu (nabycia) nieruchomości o powierzchni co najmniej 5 hektarów nastąpiło w odpowiedzi na zasadne postulaty zgłaszane przez ANR. Agencja nie była bowiem zainteresowana wykonywaniem swoich uprawnień w stosunku do nieruchomości rolnych o małych obszarach, ponieważ wyłącznie większe nieruchomości mogą służyć istotnemu powiększeniu gospodarstw rodzinnych .
Na tle projektowanej regulacji zmianie uległ także katalog wyłączeń prawa pierwokupu ANR. Prawo to nie będzie przysługiwać Agencji, podobnie jak w przypadku dzierżawcy, gdy nabywcą nieruchomości rolnej jest jednostka samorządu terytorialnego, Skarb Państwa bądź nabycie nieruchomości rolnej następuje za zgodą Prezesa ANR stosownie do art. 2a ust. 4 projektowanej u.k.u.r., albo za pisemną zgodą ANR wyrażoną w trybie projektowanego art. 29a ust. 3 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (projektowany art. 3 ust. 7a u.k.u.r.). W katalog nie uwzględniono wyłączenia prawa pierwokupu ANR w przypadku nabywania nieruchomości rolnej przez osobę bliską, utrzymano zaś w mocy dotychczasową zasadę wyłączającą prawo pierwokupu Agencji, w sytuacji w której w wyniku nabycia nieruchomości rolnej następuje powiększenie gospodarstwa rodzinnego, jednak do powierzchni nie większej niż 300 hektarów, a nabywana nieruchomość rolna jest położona w gminie, w której ma miejsce zamieszkania nabywca, lub w gminie graniczącej z tą gminą.
Z kolei w odniesieniu do prawa nabycia ANR proponuje się rozszerzenie katalogu czynności prawnych i zdarzeń prawnych rodzących po stronie ANR to prawo. I tak, stosownie do projektowanego brzmienia art. 4 ust. 1 u.k.u.r. jeżeli podstawą nabycia nieruchomości rolnej byłaby:
– umowa inna niż umowa sprzedaży lub
– jednostronna czynność prawna, lub
– orzeczenie sądu, organu administracji publicznej albo orzeczenie sądu lub organu egzekucyjnego wydanego na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym, lub
– inna czynność prawna lub inne zdarzenie prawne, w szczególności:
a) zasiedzenie nieruchomości rolnej, dziedziczenie oraz zapis windykacyjny, którego przedmiotem jest nieruchomość rolna lub gospodarstwo rolne,
b) podział, przekształcenie bądź łączenie spółek handlowych
Agencja działająca na rzecz Skarbu Państwa mogłaby złożyć oświadczenie o nabyciu tej nieruchomości za zapłatą równowartości pieniężnej.
Tak bardzo szeroki zakres przedmiotowy odnotowanego katalogu nie porywa się z ujęciem definicyjnym „nabycia nieruchomości rolnej” zawartym w projektowanym art. 2 pkt 7 u.k.u.r.
Agencja składałaby oświadczenie o nabyciu nieruchomości rolnej za zapłatą równowartości pieniężnej. W sytuacji gdy z treści czynności prawnej, orzeczenia sądu, organu administracji publicznej albo orzeczenia sądu lub organu egzekucyjnego wydanego na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym nie wynikałaby ta równowartość pieniężna, to wówczas Agencja zobligowana będzie do określenia tej wartości przy zastosowaniu sposobów ustalania wartości nieruchomości przewidzianych w przepisach o gospodarce nieruchomościami. W przypadku zaś, gdy równowartość pieniężna rażąco odbiegałaby od wartości rynkowej nieruchomości, ANR mogłaby wystąpić do sądu o ustalenia wartości tej nieruchomości w terminie 14 dni od dnia złożenia oświadczenia o nabyciu nieruchomości. Sąd ustalać będzie wartość nieruchomości w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Uprawnienie, o którym stanowi projektowany art. 4 u.k.u.r., nie przysługiwałoby Agencji w trzech przypadkach:
– jeżeli w wyniku przeniesienia własności nieruchomości rolnej następuje powiększenie gospodarstwa rodzinnego, jednak do powierzchni nie większej niż 300 hektarów;
– jeżeli nabycie nieruchomości rolnej następuje za zgodą, o której mowa w projektowanym art. 2a ust. 4 u.k.u.r. (zgoda Prezesa ANR)
– jeżeli przeniesienie własności nieruchomości rolnej następuje w wyniku umowy z następcą, o której mowa w art. 84 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników
Z katalog powyższych wyłączeń usunięto osoby bliskie zbywcy oraz spółdzielnie produkcji rolnej co do nieruchomości rolnej stanowiącej wkład gruntowy członka spółdzielni.
2.5. Projektowane zmiany w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego a spółki prawa handlowego
Swoiste novum stanowią postanowienia projektowanych art. 3a i art. 3b u.k.u.r.
Stosownie do propozycji zawartej w art. 3a u.k.u.r., Agencji działającej na rzecz Skarbu Państwa przysługuje prawo pierwokupu udziałów i akcji w spółce prawa handlowego, która jest właścicielem nieruchomości rolnych. Zasada ta nie ma charakteru bezwzględnego, przewidziano bowiem wyjątek o charakterze podmiotowym dotyczący spółek notowanych na giełdzie. Stosownie bowiem do treści ust. 2 analizowanej regulacji zasada nie dotyczy przypadku zbywania akcji na rynku giełdowym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi .
Przed nabyciem udziałów i akcji w spółce prawa handlowego, która jest właścicielem nieruchomości rolnej ANR będzie przysługiwało prawo przeglądania ksiąg i dokumentów spółki oraz żądania od spółki informacji dotyczących obciążeń i zobowiązań nie ujętych w księgach i dokumentach. Uzyskane przez Agencję informacje stanowić będą informację niejawną o klauzuli „poufne” (projektowany art. 3a ust. 3 u.k.u.r.).
Projektowane rozwiązanie rodzi konieczność zamieszczania w treści umów sprzedaży udziałów w spółce wszelkich informacji dotyczących nieruchomości rolnych stanowiących własność spółki. Nabycie przez ANR udziałów bądź akcji w spółce prawa handlowego dotyczy nie tylko nieruchomości rolnej stanowiącej własność tej spółki, a całej masy majątkowej spółki w rozumieniu art. 55¹ k.c.
W projektowanym ust. 1 art. 8 u.k.u.r. zakłada się, iż nieruchomości rolne, udziały we współwłasności oraz inne prawa dotyczące nieruchomości rolnych, akcje i udziały spółek prawa handlowego nabyte przez Agencję działającą na rzecz Skarbu Państwa weszłyby w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.
Równocześnie zaprojektowano rozwiązanie, zgodnie z którym w przypadku zmiany wspólnika lub przystąpienia nowego wspólnika do spółki osobowej w rozumieniu Kodeksu spółek handlowych , która jest właścicielem nieruchomości rolnej, Agencja działająca na rzecz Skarbu Państwa, może złożyć oświadczenie o nabyciu tej nieruchomości za zapłatą równowartości pieniężnej (projektowany art. 3b ust. 1 u.k.u.r.). Podobne uprawnienie przysługiwać będzie Agencji, jeżeli nabycie nieruchomości rolnej następuje w wyniku zawarcia umowy innej niż umowa sprzedaży lub jednostronnej czynności prawnej, lub orzeczenia sądu albo organu egzekucyjnego wydanego na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym, lub innego zdarzenia prawnego, w szczególności podziału, przekształcenia bądź łączenia spółek handlowych.
Na spółki osobowe zostałby nałożony dodatkowy obowiązek każdorazowego powiadomienia ANR o zmianie bądź przystąpieniu nowego wspólnika do tej spółki w terminie miesiąca od dnia dokonania czynności prawnej, w wyniku której nastąpiła zmiana bądź przystąpienie wspólnika. Do powiadomienia należałoby dołączyć wypis z ewidencji gruntów i budynków każdej nieruchomości rolnej stanowiącej własność spółki.
Odnotowane rozwiązanie już w założeniu miałoby służyć rozbudowaniu mechanizmów kontroli Agencji i rozszerzeniu zakresu tej kontroli na inne, obok umowy sprzedaży nieruchomości rolnych, czynności prawne i zdarzenia prawne, które w konsekwencji mogą doprowadzić do zmiany osoby właściciela nieruchomości rolnej.
2.6. Projektowany obowiązek Agencji Nieruchomości Rolnych w przedmiocie doręczania oświadczeń o wykonaniu prawa pierwokupu i prawa nabycia
Do dotychczasowego brzmienia art. 3 u.k.u.r. postuluje się dodanie ust. 10 i ust. 11 w świetle których, akt notarialny zawierający oświadczenie o wykonaniu prawa pierwokupu bądź prawa nabycia Agencja miałaby wysyłać przez operatora pocztowego , zobowiązanemu z prawa pierwokupu za pokwitowaniem odbioru, a następnie publikowałaby oświadczenie w Biuletynie Informacji Publicznej Agencji. Przyjęto domniemanie, że zobowiązany z prawa pierwokupu zapoznał się z treścią oświadczenia Agencji o wykonaniu prawa pierwokupu z chwilą publikacji w/w Biuletynie.
2.7. Projektowana sankcja nieważności
Według projektowanego art. 9 ust. 1 analizowanej regulacji nabycie nieruchomości rolnej, udziału bądź części udziału we współwłasności nieruchomości rolnej, nabycie akcji i udziałów w spółce prawa handlowego będącej właścicielem nieruchomości rolnej dokonane niezgodnie z przepisami projektowanej ustawy byłoby obwarowane sankcją nieważności. Projektodawca pokusił się o przykładowe wyliczenie przyczyn nieważności, zaliczając do nich:
1) dokonanie czynności prawnej bez zawiadomienia uprawnionego do prawa pierwokupu lub bez powiadomienia Agencji – w przypadku określonym w art. 3b (dotyczącym zmiany wspólnika lub przystąpienia nowego wspólnika do spółki osobowej w rozumieniu kodeksu spółek handlowych) i w art. 4 ust. 1 (dotyczącym prawa nabycia ANR;)
2) zbycie albo oddanie w posiadanie bez zgody sądu, o której mowa w art. 2b ust. 3;
3) nabycie nieruchomości rolnej w oparciu o nieprawdziwe oświadczenia albo fałszywe lub potwierdzające nieprawdę dokumenty.
3. Podsumowanie
W konkluzji rozważań należy wyraźnie zaakcentować okoliczność, iż na kształt projektowanych rozwiązań prawnych wpływ miały różne przesłanki, w tym przesłanki natury politycznej – dążenie do ograniczenia nabywania nieruchomości przez cudzoziemców z krajów Unii Europejskiej czy w celach spekulacyjnych. Procesowi legislacyjnemu nad komentowanym projektem nie przyświecała, jak się wydaje, troska o wzmocnienie polskiego rolnictwa – zasadnicze znaczenie miał cel polityczny, a nie właściwy kształt przemian własnościowych i strukturalnych w rolnictwie w warunkach gospodarki rynkowej, gdzie gospodarstwo rodzinne, wśród innych jednostek produkcyjnych w rolnictwie, podlegałoby szczególnej ochronie państwa Z tego punktu widzenia, nie dziwi i nie zaskakuje rygoryzm wielu proponowanych rozwiązań. Niewątpliwie obrót nieruchomościami rolnymi winien być reglamentowany, chociażby ze względu na konieczność kształtowania struktury agrarnej. Należy jednak zadać sobie pytanie, czy projektowana regulacja prawa obrotu nieruchomościami rolnymi nie prowadzi do zbyt daleko posuniętej ingerencji w sferę interesów majątkowych i produkcyjnych podmiotów nabywających nieruchomości rolne i czy przypadkiem nie otwiera drogi do nadmiernego ograniczania prawa własności?
Projekt w licznych rozwiązaniach przewiduje konieczność uzyskania różnych zezwoleń czy zgód na dokonanie pewnych czynności prawnych. Tak dokonywana kontrola jest stosowana często i wydaje się skuteczną formą oddziaływania na kształtowanie struktur agrarnych oraz obrotu nieruchomościami. Należy jednak zauważyć, że wydanie stosownej decyzji administracyjnej musi zostać poprzedzone pewnym postępowaniem wyjaśniającym, prowadzonym z udziałem zainteresowanych oraz musi być przewidziany tryb odwoławczy – kontrolny – podejmowanych decyzji. Projekt nie zawiera w tym względzie jasnych propozycji .
Ponadto, uprawnienia Agencji Nieruchomości Rolnych zostały określone bardzo szeroko i nie uwzględniają charakteru prawnego Agencji, która funkcjonuje w obrocie w imieniu własnym na rzecz Skarbu Państwa. W propozycjach wskazuje się, że nadto Agencja ma kontrolować obrót nieruchomościami rolnymi (w drodze wykonywania prawa pierwokupu, prawa nabycia oraz wydawania zgody na nabycie nieruchomości). Wskazany brak systemowego ujęcia roli Agencji budzi zastrzeżenia.
Projekt w dalszym ciągu pozostawia Agencji swobodę w prowadzeniu praktyki kształtowania ustroju rolnego. Korzystając z dotychczasowych ustawowych przesłanek ingeruje ona w obrót nieruchomościami rolnymi w sposób wybiórczy, kierując się określonymi, głównie przez samą siebie, celami i kryteriami, a także możliwościami finansowymi. Wybiórcze korzystanie z uprawnień było (i zakładam, że będzie) racjonalne. Rodzi jednak, na co zwracała uwagę S. Prutis, problem równoprawnego traktowania uczestników prywatnego obrotu nieruchomościami rolnymi. Uczestnicy obrotu, mając na uwadze zasadę bezpieczeństwa prawnego, maja prawo spodziewać się ze strony Agencji, jako podmiotu publicznoprawnego, analogicznych działań w podobnych stanach faktycznych. Odmienna praktyka może stanowić podstawę do zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa
W analizach normatywnych zagadnienia techniki legislacyjnej z reguły pozostają na uboczu rozważań dotyczących meritum regulacji. Niejednokrotnie zaś problemy interpretacyjne wynikają właśnie w głównej mierze z uchybień wobec zasad należytej legislacji. Z taką sytuacją mamy – niestety – do czynienia w przypadku analizowanego projektu ustawy o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw. Liczne przykłady lekceważenia zasad redagowania tekstu prawnego bezpośrednio przekładają się na zmniejszenie czytelności poszczególnych przepisów oraz na trudności w rekonstrukcji norm. A przecież, wśród znamion obowiązującego w państwie praworządnym dobrego prawa, obok jego rozumności, skuteczności czy adekwatność do właściwie rozeznanych potrzeb, wskazuje się na jego optymalne wpasowanie w system prawny. Dobre prawo to prawo odpowiadające regułom prawnym i etosowi prawnemu. Z całą pewnością „nie są to unormowania przygotowane w pogoni legislacyjnej w celu powiększenia i bez tego zatrważającej gmatwaniny przepisów. Hipertrofia regulacji prawnych szkodzi dobremu prawu” .
- dr Joanna Mikołajczyk – adiunkt w Katedrze Prawa Cywilnego UŁ w Katedrze Prawa Cywilnego. W 2010 roku na podstawie przedstawionej rozprawy doktorskiej „Zniesienie współwłasności gospodarstwa rolnego” oraz po złożeniu wymaganych egzaminów uzyskała stopień naukowy doktora nauk prawnych. Jej zainteresowania badawcze obejmują koncepcję własności rolniczej, problematykę ustroju rolnego, a także europejskich programów strukturalnych rozwoju obszarów wiejskich, zwłaszcza w perspektywie przeobrażeń Wspólnej Polityki Rolnej 2014-2020. Równocześnie, jej głównym obszarem zainteresowań badawczych pozostają zagadnienia należące do szeroko ujętego prawa rolnego, a tym samym usytuowane na styku dwóch fundamentalnych gałęzi prawa, a mianowicie cywilnego i administracyjnego. Od 1999 roku zawodowo związana z notariatem – pełni funkcję asystenta notariusza, współpracuje także z Łódzką Izbą Notarialną szkoląc aplikantów notarialnych w zakresie prawa rolnego. Od 2011 roku współpracuje ze Studenckim Punktem Informacji Prawnej „Klinika Prawa-Klinika Praw Dziecka” działającym przy Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego, pełniąc obowiązki wynikające z funkcji Opiekuna Sekcji Cywilnej.
[1] Ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 roku o kształtowaniu ustroju rolnego, tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 803 ze zm.; powoływana dalej jako u.k.u.r.
[1] A. Lichorowicz: Instrumenty oddziaływania na strukturę gruntową Polski w ustawie z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, Kwartalnik Prawa Prywatnego 2004, z. 2, s. 387-434.
[1] Ustawa z dnia 6 maja 2010 roku o zmianie ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, Dz. U. z 2010 r., Nr 110, poz. 725.
[1] P. Blajer: Pojęcie rolnika indywidualnego w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego [w:] Studia Iuridica Agraria, t. VI, S. Prutis, K. Stefańska (red.), Białystok 2007, s. 180-200.
[1] Zob.: M. Stańko: Zakres przedmiotowy art. 4 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego [w:] Studia Iuridica Agraria, t. IV, S. Prutis, B. Wierzbowski (red.), Białystok 2005, s. 112-124.
[1] Zob.: Z. Truszkiewicz: Przeniesienie własności nieruchomości rolnej w świetle ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego (część I), Rejent 2003 r., nr 9, s. 48-68; Tenże: Przeniesienie własności nieruchomości rolnej w świetle ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego (część II), Rejent 2003 r., nr 11. S. 113-139; E. Klat-Górska: Ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego. Komentarz, LexisNexis 2013.
[1] S. Prutis: Kształtowanie ustroju rolnego – potrzeba nowej regulacji ustawowej [w:] Studia Iuridica Agraria, t. V, S. Prutis (red.), Białystok 2005, s. 168-184; P. Czechowski, P. Wieczorkiewicz: Problemy ingerencji prawnej w swobodę obrotu nieruchomościami rolnymi w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego i jej wpływ na interpretacje ustawodawstwa krajowego [w:] Studia Iuridica Agraria, t. V, S. Prutis (red.), Białystok 2005, s. 25-48
[1] Ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 roku o kształtowaniu ustroju rolnego, Dz. U. z 2015 r., poz. 1433 ze zm.
[1] Ustawa z dnia 16 grudnia 2015 roku o zmianie ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, Dz. U. z 2015 r., poz. 2179.
[1] Por. np.: art. 6 dotyczący podziału gospodarstwa rolnego czy art. 9 ust. 2 dotyczący „sąsiedzkiego prawa pierwokupu” nowej ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego z 2015 roku, które spotkały się z miażdżącą krytyką zgłaszaną przez przedstawicieli doktryny prawa rolnego, jaki i środowiska praktyków, zgłoszoną podczas konferencji naukowej: Obrót nieruchomościami rolnymi w świetle zmian wprowadzonych nową ustawą o kształtowaniu ustroju rolnego, INP PAN 3.12.2015 r., Warszawa. Zob. także: K. Marciniuk: Reglamentacja obrotu nieruchomościami rolnymi w świetle ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego z dnia 5 sierpnia 2015 roku [w:] Prawo rolne, P. Czechowski (red.), Warszawa 2015, s. 180-191.
[1] S. Prutis: Kształtowanie ustroju rolnego…, op. cit., s. 183.
[1] Ustrój rolny to układ stosunków własnościowych i form organizacji produkcji w rolnictwie, jak również form organizacyjnych rynku rolnego. Współcześnie ustrój rolny traktuje się jako składnik szerszego pojęcia ustroju społeczno-gospodarczego. A. Stelmachowski: Przedmiot i źródła prawa rolnego [w:] Polskie prawo rolne na tle ustawodawstwa Unii Europejskiej, P. Czechowski, M. Korzycka-Iwanow, S. Prutis, A. Stelmachowski, Warszawa 1999, s. 19.
[1] B. Jeżyńska, R. Pastuszko: Opinia prawna na temat propozycji zmian regulacji prawnych dotyczących obrotu nieruchomościami rolnymi, (Opinie i Ekspertyzy OE-217), Kancelaria Senatu Biuro Analiz i Dokumentacji, kwiecień 2014, s. 3.
[1] Projekt ustawy o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw został ujęty w Wykazie prac legislacyjnych i programowych Rady ministrów pod nr UA 3.
[1] Traktat Akcesyjny podpisany w Atenach dnia 16 kwietnia 2003 roku, Dz. U. z 2003 r., Nr 90, poz. 864 ze zm.
[1] Ustawa z dnia 24 marca 1920 roku o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców, tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1380.
[1] J. Matys: Nowa ustawa o kształtowaniu ustroju rolnego – uwagi do projektu Polskiego Stronnictwa Ludowego [w:] Studia Iuridica Agraria, t. XII, S. Prutis (red.), Białystok 2014, s. 121.
[1] Ustawa z dnia 28 lipca 1990 roku o zmianie ustawy – Kodeks cywilny (Dz. U. z 1990 r., Nr 55, poz. 321).
[1] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2001 roku (P 4/99), OTK 2001, nr 1, poz. 5.
[1] T. Kurowska: Współczesne aspekty własności rolniczej [w:] Studia Iuridica Agraria, t. III, S. Prutis, T. Kurowska (red.), Białystok 2002, s. 43.
[1] A. Lichorowicz: Uwagi w kwestii usytuowania przepisów o obrocie gruntami rolnymi w systemie prawa polskiego (na tle prawnoporównawczym), Przegląd Prawa Rolnego 2008, nr 2, s. 29 i nast.
[1] J. Bafia: Podstawowe założenia procesu legislacyjnego, Państwo i Prawo 1975, z. 7, s.14.
[1] Tak: A. Gwiżdż: „skoro części wstępne do ustaw (także zasadniczych) uchwalane są w tym samym trybie jak części artykułowane, to należy uznać, że walor normatywny („moc prawna”) tych części jest taki sam jak przepisów zawartych w częściach artykułowanych” [w:] Charakter i struktura norm konstytucyjnych, J. Trzciński (red.), Warszawa 1999, s. 167 i nast.
[1] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. ( Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 z późń.zm.).
[1] Z. Witkowski [w:] Prawo konstytucyjne, J. Galster, W. Szyszkowski, Z. Wasik, Z. Witkowski, Toruń 1994, s. 65.
[1] W. Skrzydło: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 30.
[1] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2001 roku (P 4/99), OTK 2001, nr 1 poz. 5.
[1] Powoływana dalej jako WPR.
[1] A. Stelmachowski: Rolnictwo polskie wobec wspólnej polityki rolnej krajów Unii Europejskiej [w:] Polska. Rolnictwo. Unia Europejska, Warszawa 1996, s. 88. Por. także: A. Stelmachowski: Problemy harmonizacji prawa w związku z integracją polskiego rolnictwa z Unią Europejską (koreferat) [w:] Polskie prawo rolne u progu Unii Europejskiej, S. Prutis (red.), Białystok 1998, s. 64 .
[1] Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz. U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864/2 ze zm.; powoływany dalej jako TFUE.
[1] W. Chmielewska-Gill, A. Chlebicka, A. Poślednik: Przyszłość WPR – najważniejsze głosy w dotychczasowej dyskusji, Warszawa 2010, s. 3. Zob. także: A. Jurcewicz [w:] Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską. Komentarz, A. Wróbel (red.), tom I (art. 1-60) D. Miąsik, N. Pótorak (red.), Warszawa 2008, s. 722-746.
[1] J. Mikołajczyk: Uwagi na tle ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, Studia Prawno – Ekonomiczne 2004, t. LXIX i cytowana tam literatura.
[1] Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny, tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.
[1] Stanowisko Krajowej Rady Notarialnej z dnia 11 lipca 2003 roku w sprawie stosowania w praktyce notarialnej ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, niepublikowane.
[1] B. Swaczyna: Problemy wyłaniające się na tle ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego – powołuję za: J. Mikołajczyk: Uwagi na tle ustawy o kształtowaniu…, op. cit., przypis nr 22.
[1] Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1774.
[1] Por.: R. Sztyk: Podstawowe zasady kształtowania ustroju rolnego, Rejent 2003, nr 5, s. 21-41.
[1] B. Wierzbowski: Gospodarka nieruchomościami. Podstawy prawne, Warszawa 2007, s. 31.
[1] K. Stefanska: Pojęcie gospodarstwa rodzinnego w ustawie o kształtowaniu ustroju rolnego [w:] Studia Iuridica Agraria, , t. V, S. Prutis (red.), Białystok 200 5, s. 187-188.
[1] Zob.: § 68 Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, tekst jednolity: Dz.U. z 2015 r., poz. 542.
[1] Z. Truszkiewicz: Regulacja prawna obrotu nieruchomościami rolnymi między żyjącymi – uwagi de lege ferenda [w:] Studia Iuridica Agraria, , t. VIII, T. Kurowska, S. Prutis (red.), Białystok 2009, s. 35-36.
[1] Z. Truszkiewicz: Regulacja prawna obrotu nieruchomościami… op. cit., s. 33-34.
[1] Z. Truszkiewicz: Propozycje zmian w obrocie nieruchomościami rolnymi [w:] Studia Iuridica Agraria, t. III, T. Kurowska, S. Prutis (red.), Białystok 2002, s. 253.
[1] D. Łobos-Kotowska: Ochrona gospodarstwa rodzinnego w procesie zbywania nieruchomości rolnych przez Agencję Nieruchomości Rolnych [w:] Własność i jej ograniczenia w prawie polskim, K. Skotnicki, K. Winiarski (red.), Częstochowa 2003, s. 124.
[1] Wyrok TS z dnia 18 grudnia 1986 r. – sprawa nr 312/85: Villa Banfi, 18 grudnia 1986 rok., OTS 1986, nr 11, s. 04039.
[1] Nieobjęcie regulacją użytkowania nie może być ocenione pozytywnie. Może sprawić, że będzie ono wykorzystywane we wszystkich tych przypadkach, w których obrót gruntami rolnymi nie będzie możliwy ze względu na ograniczenia przewidziane w u.k.u.r. Szerzej na ten temat: Z. Truszkiewicz: Propozycje zmian w obrocie nieruchomościami rolnymi [w:] Studia Iuridica Agraria, t. III, T. Kurowska, S. Prutis (red.), Białystok 2002, s. 254.
[1] A. Lichorowicz: Uwagi co do założeń i zasad przyszłej regulacji nabywania nieruchomości rolnych i leśnych uwzględniającej klauzulę narodowego traktowania obywateli Unii Europejskiej, Rejent 2002 r., nr 5, s. 51.
[1] Szerzej na ten temat: A. Lichorowicz: Podstawowe rozwiązania w zakresie…, op. cit., s. 94-97; P. Blajer: Wymóg kwalifikacji rolniczych w obrocie nieruchomościami rolnymi (studium prawno- porównawcze), Przegląd Prawa Rolnego 2008, nr 2, s. 51 i nast.
[1] A. Lichorowicz: Instrumenty oddziaływania na strukturę…, op. cit., s. 402.
[1] Zob.: S. Prutis: Kształtowanie ustroju rolnego…, op. cit., s. 177, A. Lichorowicz: Instrumenty oddziaływania na strukturę…, op. cit., s. 400.
[1] Por.: przepis art. 160 § 1 k.c. skreślony z dniem 1 października 1990 roku przez przepis art. 1 pkt 29 ustawy z dnia 28 lipca 1990 roku o zmianie ustawy – Kodeks cywilny, Dz. U. z 1990 r., Nr 55, poz. 321 z późn. zm.
[1] Por.: S. Breyer: Przeniesienie własności nieruchomości, Warszawa 1975, s. 358.
[1] D. Łobos-Kotowska: Prawne instrumenty wsparcia gospodarstw żywotnych ekonomicznie [w:] Studia Iuridica Agraria, t. VI, S. Prutis, K. Stefańska (red.), Białystok 2007, s. 57.
[1] Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1774.
[1] A. Stelmachowski: Zarys teorii prawa cywilnego, Warszawa 1998, s. 174.
[1] Wyrok TK z dnia 25 maja 1990 roku, SK 9/98, Dz. U. z 1990 r., Nr 49, poz. 498. Zob. także: wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 roku, p 2/98, Dz. U. z 1999 r., Nr 3, poz. 30.
[1] Por. uzasadnienie cytowanego już wyroku TK z dnia 31 stycznia 2001 roku.
[1] R. Krupa-Dąbrowska: Obrót ziemią rolną zamrożony, Rzeczpospolita z dnia 11 stycznia 2016 roku.
[1] K. Stefańska: Pojęcia “nieruchomość rolna” i “gospodarstwo rolne” w ujęciu kodeksu cywilnego i ich znaczenie dla legislacji prawnorolnej [w:] Studia Iuridica Agraria, t. VII, S. Prutis, T. Kurowska (red.), Białystok 2009, s. 101. Odmiennie: A. Lichorowicz: Konstytucyjne podstawy ustroju rolnego RP (w świetle art. 23 Konstytucji) [w:] Studia Iuridica Agraria, t. I, S. Prutis (red.), Białystok 2000, s. 34-40.
[1] K. Stefańska: Pojęcia “nieruchomość rolna” …, op.cit., s. 101-102.
[1] Szerzej na ten temat: K. Stefańska: Prawo pierwokupu dzierżawcy nieruchomości rolnej jako instrument ochrony gospodarstwa rodzinnego [w:] Rozprawy i studia. Księga pamiątkowa dedykowana Profesorowi Aleksandrowi Lichorowiczowi, E. Kremer, Z. Truszkiewicz (red.), Kraków 2009, s. 222-223 i cytowana tam literatura.
[1] W doktrynie przyjęto, że tylko od daty pewnej może być liczony 3-letni okres wykonywania dzierżawy, „będący przesłanką nabycia przez dzierżawcę ustawowego prawa pierwokupu dzierżawionej nieruchomości rolnej. Jest to bardziej forma ad probationem niż ad eventum”. Tak: A. Lichorowicz: Dzierżawa [w:] System Prawa Prywatnego, t.8, Prawo zobowiązań – część szczegółowa, J. Panowicz-Lipska (red.), Warszawa 2011, s. 195.
[1] Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1014.
[1] B. Jeżyńska, R. Pastuszko: Opinia prawna na temat propozycji zmian regulacji prawnych dotyczących obrotu nieruchomościami rolnymi, (Opinie i Ekspertyzy OE-217), Kancelaria Senatu Biuro Analiz i Dokumentacji, kwiecień 2014, s. 8.
[1] Ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 1014.
[1] Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 704 ze zm.
[1] Ustawa z dnia 29 lipca 2005 roku o obrocie instrumentami finansowymi, Dz. U. z 2014 r., poz. 94 ze zm.
[1]Ustawa z dnia 15 września 2000 roku Kodeks spółek handlowych, Dz. U. z 2013 r., poz. 1030, ze zm.
[1] W rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 roku Prawo pocztowe, Dz. U. z 2012 r., poz. 1529 oraz Dz. U. z 2015 r., poz. 1830.
[1] T. Kurowska: Ochrona gospodarstwa rodzinnego – uwagi de lege lata i de lege ferenda [w:] Studia Iuridica Agraria, t. VIII, S. Prutis, T. Kurowska (red.), Białystok 2009, s. 21.
[1] B. Jeżyńska, R. Pastuszko: Opinia prawna na temat propozycji zmian regulacji prawnych dotyczących obrotu nieruchomościami rolnymi, (Opinie i Ekspertyzy OE-217), Kancelaria Senatu Biuro Analiz i Dokumentacji, kwiecień 2014, s. 16-17.
[1] S. Prutis: Kształtowanie ustroju rolnego w Polsce po wejściu do Unii Europejskiej – adekwatność stosowanych instrumentów prawnych [w:] Rozprawy i studia. Księga pamiątkowa dedykowana Profesorowi Aleksandrowi Lichorowiczowi, E. Kremer, Z. Truszkiewicz (red.), Kraków 2009, s. 204.
[1] Z. Duniewska: Administracja publiczna w sprawnym państwie rządzonym dobrym prawem – wyzwanie i rzeczywistość [w:] Administracja publiczna – aktualne wyzwania, L. Zacharko, A. Matan, D. Gregorczyk, Katowice 2015, s. 98.
