Pojęcie gospodarowania nieruchomościami jest wieloznaczne. Kojarzy się ono z zarządzaniem, dysponowaniem, zajmowaniem się majątkiem lub jego składnikami. Najogólniej zatem rzecz biorąc, gospodarka nieruchomościami to ogół czynności faktycznych i prawnych, które składają się na zarządzanie, dysponowanie, zajmowanie się nieruchomościami. Gospodarka nieruchomościami może być także traktowana jako system relacji i procedur zachodzących między różnymi podmiotami oraz przedmiotami gospodarowania.
Podmiotem gospodarowania nieruchomościami (podmiotem gospodarującym) może być zarówno osoba prywatna (fizyczna, prawna, ułomna osoba prawna), jak i publicznoprawna (samorządowa, państwowa), a także jednostka organizacyjne nieposiadająca osobowości prawnej, posiadająca prawo dysponowania określonym zasobem nieruchomości. Natomiast przedmiotem gospodarowania nieruchomościami są nieruchomości jako przedmiot różnych praw – głównie praw rzeczowych (własność, użytkowanie wieczyste, ograniczone prawa rzeczowe: użytkowanie, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, służebność i hipoteka), a także praw zobowiązaniowych, obligacyjnych ( między innymi: najem, dzierżawa, użyczenie i leasing).
Na mocy ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn) utworzone zostały zasoby nieruchomości Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego jako podmiotów administracji publicznej wykonujących w zakresie przysługujących im uprawnień różnego rodzaju zadania służące celom publicznym. Każdy z tych podmiotów jest wyposażony w środki rzeczowe i finansowe niezbędne do ich wykonywania. Do podstawowych środków należy zaliczyć nieruchomości. Celem utworzenia zasobów nieruchomości jest wzrost efektywności wykorzystania tych składników majątkowych. Ponieważ istnieją cztery rodzaje podmiotów administracji publicznej, utworzono odpowiednio: zasób nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminne, powiatowe i wojewódzkie zasoby nieruchomości.
Zgodnie z art. 4 pkt 2 ugn przez zasób nieruchomości należy rozumieć te nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa, gminy, powiatu lub województwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa, gminy, powiatu lub województwa. Jak z powyższego określenia wynika, wymogiem pozytywnym jest, aby nieruchomość była własnością lub przedmiotem wieczystego użytkowania Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego, a przesłanką negatywną, aby nieruchomość ta nie była oddana w użytkowanie wieczyste. Zatem zasób nieruchomości jest pojęciem specyficznym, ponieważ z jednej strony nie wszystkie nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego wchodzą w skład zasobu, z drugiej natomiast – w skład np. zasobu gminnego mogą wejść nieruchomości Skarbu Państwa oddane w gminie w użytkowanie wieczyste.
Zasoby nieruchomości powstały z mocy prawa i są to po prostu wydzielone masy majątkowe, którymi gospodarują odpowiednio: starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej albo organy wykonawcze gminy, powiatu i województwa. Zasoby mają służyć przede wszystkim realizacji celów publicznych, a nadto powinny być wykorzystywane zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki. Z pośród 4 wymienionych rodzajów zasobów nieruchomości publicznych szczególną rolę odgrywają gminne zasoby nieruchomości, a to ze względu na podstawowe znaczenie dla społeczności lokalnych zadań publicznych nałożonych na gminy.
Polskie gminy są integralną częścią systemu gospodarczego, społecznego i ekonomicznego. Ze względu na znaczenie, jakie im nadano w trakcie transformacji ustrojowej po 1989 roku, zajmują ważną rolę w kształtowaniu warunków życia społeczności lokalnych. Społeczności te mają określone wymagania związane z nieruchomościami gminnymi, stawiają władzom przez swoje postawy konkretne zadania do realizacji. Podmioty prywatne stwarzają ponadto popyt na nieruchomości i dążą do tego, żeby gmina mu sprostała, stwarzając podaż w oparciu o gminne zasoby nieruchomości. Sama gmina musi natomiast prowadzić gospodarkę lokalną, która stwarza określone zapotrzebowanie na nieruchomości, ale również na środki finansowe, których mogą być one źródłem (R. Wiśniewski, 2008, s. 82).
Gminy zostały wyposażone w majątek na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Ustawa ta przewiduje przejęcie mienia państwowego przez gminy z mocy prawa (ex lege) oraz w drodze aktu przekazania. Ustawa o samorządzie gminnym przewiduje także możliwość nabycia mienia komunalnego w wyniku własnej działalności gospodarczej oraz przez inne czynności prawne. Do czynności prawnych zastosowanie mają między innymi przepisy ugn, które przewidują możliwość nabycia nieruchomości do zasobu. Zgodnie z nimi gmina pozyskuje nieruchomości do swojego zasobu:
w drodze umowy (na własność lub w użytkowanie wieczyste),
w drodze zamiany lub darowizny,
do których gmina uzyskała w tym trybie prawo użytkowania wieczystego,
w drodze wywłaszczenia na rzecz gminy,
na skutek zrzeczenia się,
które zostały nabyte w drodze podziałów oraz scaleń i podziałów,
na podstawie prawa pierwokupu,
na podstawie innych tytułów prawnych.
Ponadto, zgodnie z art. 22 ugn, nieruchomości stanowiące odpowiednio zasób nieruchomości Skarbu Państwa, województwa lub powiatu, przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod budownictwo mieszkaniowe oraz na realizacje związanych z tym budownictwem urządzeń infrastruktury technicznej, przekazuje się gminie w drodze darowizny, na jej wniosek, jeżeli przemawia za tym ważny interes gminy i jeżeli cele te nie mogą być realizowane odpowiednio przez Skarb Państwa, województwo lub powiat.
Generalnym celem gospodarki zasobami nieruchomości, zarówno Skarbu Państwa, jak i samorządu terytorialnego, jest racjonalne ich wykorzystywanie i rozporządzanie nimi dla uzyskiwania maksymalnych efektów, przy jednoczesnym jak najmniejszym zużyciu zasobów. Cele gospodarki nieruchomościami publicznymi wynikają w znacznej mierze z zadań publicznych nakładanych na poszczególne podmioty publiczne gospodarujące zasobami nieruchomości. Jak już wspomniano, ze względu na ilość wykonywanych zadań publicznych, szczególne znaczenie ma gospodarowanie nieruchomościami gminnymi. Cele gospodarki nieruchomościami stanowiącymi własność gminy, jako częścią mienia gminnego, wynikają w znacznej mierze z ustaw nakładających na gminę obowiązek wykonywania zadań publicznych w różnych dziedzinach aktywności (np.: oświata, ochrona zdrowia, rekreacja, targowiska miejskie, zieleń miejska, mieszkalnictwo, pomoc społeczna) przy wykorzystania składników mienia gminnego.
Realizacji wskazanych wyżej celów służą zasoby nieruchomości gminnych, które jako najważniejszy składnik mienia gminnego odgrywają w tym zakresie niezwykle ważną rolę, a w zasadzie role, które można ująć w trzy podstawowe grupy: społeczną, gospodarczą, ekonomiczną.
Rola społeczna gminnych zasobów nieruchomości, wynika z miejsca, które zajmują one w życiu poszczególnych członków społeczności lokalnej. W tym przypadku traktowane są jako dobro społeczne należące do społeczności lokalnej. Zapewniają i powinny zapewniać jej określone warunki funkcjonowania. Funkcjonowanie to traktować należy bardzo szeroko i wieloaspektowo, począwszy od zapewnienia niezbędnych nieruchomości pod drogi gminne, a skoczywszy na nieruchomościach przeznaczonych na cele związane z kulturą i sztuką.
Rola gospodarcza gminnych zasobów nieruchomości związana jest przede wszystkim z potrzebami władzy lokalnej, wykonywaniem zadań własnych gminy oraz realizacją procesów gospodarczych. Nieruchomości z zasobów wykorzystywane są przez władzę lokalną w związku z jej potrzebami statutowymi, czyli w zakresie związanym z prowadzeniem urzędu gminy oraz podległych wydziałów, biur i jednostek. Rola gospodarcza przejawia się tutaj w procesach optymalizacji liczby nieruchomości oraz racjonalizacji ich wykorzystywania w związku z potrzebami lokalnymi. Gmina, dzięki posiadaniu zasobów nieruchomości, kreuje lokalny rynek nieruchomości. Dzięki prowadzonej polityce może wpływać na podaż, a tym samym na ceny. Z drugiej strony gmina może być postrzegana jako podmiot stabilizujący lokalny rynek nieruchomości. Wynika to przede wszystkim z warunków wywołania podmiotów zewnętrznych z którym podpisuje ona umowy.
Rola ekonomiczna gminnych zasobów nieruchomości pojawia się w momencie, gdy na nieruchomości, część gminnego zasobu, popatrzymy jako na źródło dochodu oraz przedmiot inwestycji. Duża wartość nieruchomości oraz bardzo duża wartość (rynkowa) zasobów nieruchomości w sensie ekonomicznym wpływa na procesy rozwoju lokalnego. Posiadanie zasobów o właściwej strukturze, a w nich nieruchomości o odpowiedniej jakości (w dobrym stanie technicznym, dobrze zlokalizowanych itp.), postrzegane jest przez otoczenie (podmioty prywatne i społeczeństwo) pozytywnie, ponieważ świadczy to o stabilności gospodarczej oraz dużych możliwościach rozwojowych (R. Wiśniewski, 2008, s. 82-86).
Celem lokalnej polityki rozwoju w krajach o gospodarce rynkowej jest maksymalizacja zadowolenia społeczności lokalnej, którą osiągnąć można najpewniej przez zapewnienie stałego wzrostu liczby i rodzajów miejsc pracy i związanego z tym wzrostu poziomu życia. Do realizacji tak określonego zadania władze lokalne są motywowane szczególnie wówczas, gdy istnieje ścisły związek między wzrostem zatrudnienia i dochodów ludności a dochodami budżetu lokalnego. Ekonomiczny cel władz lokalnych sprowadza się wówczas do stałego rozszerzania swojej bazy podatkowej. Rozwój gospodarczy przejawia się zwiększeniem dochodów mieszkańców i podmiotów gospodarczych i prowadzi do zwiększenia bazy dochodowej gminy. System dochodów gmin jest tak skonstruowany, że znajdują w nim odbicie dochody gospodarstw domowych i lokalnych podmiotów gospodarczych, które trafiają do gminnego budżetu w sposób bezpośredni, w postaci wpływów z podatku dochodowego, oraz pośrednio w formie innych danin publicznych, głównie: podatku od nieruchomości oraz wszelkich opłat lokalnych oraz świadczeń pieniężnych uzyskiwanych w zamian za udostępnienie przez gminy praw do korzystania ze składników mienia komunalnego (J. Cymerman, 2011, s. 17).
Rozwój lokalny powinien być odpowiednio stymulowany przez władze gminne. Istotnym instrumentem w tym zakresie są strategie rozwoju gminy. Strategia rozwoju jest niezbędna, gdyż jasno przedstawia problemy i możliwości ich rozwiązania, dostarcza narzędzi i struktur koordynacji działań oraz ranguje potencjalnie zróżnicowane działania. Nie budzi wątpliwości fakt, że nieruchomości stanowiące przedmiot własności gminy mogą w sposób istotny wpływać na rozwój danej społeczności lokalnej. Wskazać należy jednakże, że bardzo często potencjał tych nieruchomości jest niewykorzystany. Organy gminne w ramach czynności związanych z podejmowaniem decyzji opierają się na doraźnych rozstrzygnięciach, które nie są wkomponowane w żaden szerszy program. Jednym słowem, brakuje w odniesieniu do nieruchomości gminnych wypracowanej strategii rozwoju (M.J. Nowak, 2010).
Głównym celem strategii rozwoju gminy powinno zaspokojenie potrzeb zbiorowych wspólnoty poprzez zapewnienie wysokich warunków życia mieszkańców, a w tym przede wszystkim zapewnienie lokalnego rozwoju społeczno-gospodarczego. Przy tym nie chodzi tu o stworzenie jedynie stosownego dokumentu, który następnie będzie stał na półkach w najważniejszych gabinetach gminnych, a o rzeczywistą i realną strategię rozwoju, która będzie konsekwentnie wprowadzana w życie.
Działania władz lokalnych w zakresie rozwoju społeczno-gospodarczego gminy można podzielić na :
działania bezpośrednie, prowadzone w sektorze publicznym w ramach zadań własnych gminy i zadań zleconych przez administrację rządową;
działania pośrednie, polegające na tworzeniu warunków do rozwoju gospodarczego, które głównie polegają na planowaniu, stymulowaniu i promocji gospodarki.
Formalne podstawy prowadzenia przez władze gminy lokalnej polityki społeczno-gospodarczej i przestrzennej zawarte są w kompetencjach rady gminy wynikających z art. 18 ustawy o samorządzie gminnym, takich jak:
uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego,
uchwalanie programów gospodarczych,
uchwalanie budżetu gminy oraz przyjmowanie sprawozdań z działalności finansowej gminy,
podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach,
podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gmin przekraczających zakres zwykłego zarządu.
Planowanie rozwoju społeczno-gospodarczego w układach lokalnych i regionalnych jest powszechne w krajach o gospodarce rynkowej. Strategie i programy rozwoju społeczno-gospodarczego umożliwiają władzą lokalnym przeciwdziałanie recesji gospodarczej i bezrobociu, a także bardziej zrównoważony rozwój w dłuższym okresie. W Polsce jednak w wielu gminach brak jest planowania w znaczeniu strategicznym, a szczególności planowego gospodarowania gminnymi zasobami nieruchomości. Gospodarka nieruchomościami nie jest bowiem celem samym w sobie, musi zawsze jasno korespondować z polityką i zadaniami gminy w poszczególnych obszarach, jak i z całościową polityką rozwoju jednostki terytorialnej. Powinna być prowadzona w sposób podporządkowany celom lokalnego rozwoju, zintegrowany i spójny z lokalną polityką rozwoju społeczno-gospodarczego. Cele te, w powiązaniu je z horyzontem i czasem ich realizacji, można podzielić na strategiczne i operacyjne.
Wśród gminnych celów strategicznych, które powinny być ujęte w formie strategii rozwoju gminy, można wyróżnić trzy podstawowe kategorie:
utrzymanie stanu posiadania – to przede wszystkim ochrona istniejących walorów przyrodniczych i wartości kulturowych, restrukturyzacja układów nastawiona na adaptację do nowych warunków rozwoju;
poprawa funkcjonowania układów – to między innymi zabezpieczenie źródeł zasilania i zwiększenie ich dyspozycyjności, modernizacja systemów infrastrukturalnych i komunikacyjnych, ograniczenie narastania dysproporcji w wykorzystaniu potencjału, zwiększenie mobilności użytkowników;
poprawa funkcjonowania układów – to między innymi zabezpieczenie źródeł zasilania i zwiększenie ich dyspozycyjności, modernizacja systemów infrastrukturalnych i komunikacyjnych, ograniczenie narastania dysproporcji w wykorzystaniu potencjału, zwiększenie mobilności użytkowników.
Strategia rozwoju lokalnego gminy jest jednym z podstawowych dokumentów planistycznych w gminie. Według R. Brola (2004, s. 206) strategiczny plan rozwoju lokalnego stanowi swego rodzaju scenariusz rozwoju gminy, określający: docelową wizję rozwoju, misję gminy, strategiczne cele rozwoju, zadania strategiczne oraz sposób ich realizacji. Podmiotem strategii rozwoju lokalnego jest lokalna społeczność, która z jednej strony uczestniczy w realizacji zadań strategicznych poprzez swoją aktywność gospodarczą i społeczną, z drugiej zaś jest odbiorcą powstających w efekcie rozwoju gminy nowych, lepszych warunków (w postaci pakietu tzw. korzyści zewnętrznych) do prowadzenia działalności gospodarczej oraz wyższych walorów użytkowych gmin decydujących o jakości życia lokalnej społeczności. Przedmiotem strategii rozwoju jest gminna rzeczywistość, określona w wymiarach: przestrzennym, gospodarczym, społecznym i ekologicznym. Strategia rozwoju lokalnego powinna być podstawą do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.
Z kolei cele operacyjne mają charakter wtórny w stosunku do celów strategicznych, są ich rozpisaniem w formie zbioru zadań o wyraźnie sprecyzowanym efekcie końcowym. Ich cechą jest krótki horyzont czasu i bezpośrednie uzależnienie od uwarunkowań finansowych organizacyjnych ich realizacji. Ze strategii rozwoju gminy w gminie powinny wynikać następujące programy operacyjne dotyczące obszaru gospodarki nieruchomościami:
program gospodarki gminnym zasobem nieruchomości,
program polityki mieszkaniowej,
program realizacji inwestycji gminnych,
program rozwoju systemów komunikacji,
program rozwoju systemów infrastruktury technicznej,
program ochrony zasobów środowiska przyrodniczego i kulturowego.
Jednym z elementów strategii rozwoju gminy w zakresie polityki przestrzennej powinna być strategia gospodarki nieruchomościami. Wdrożenie tego rodzaju strategii w życie odbywa się poprzez programy funkcjonalne (operacyjne), stanowiące uszczegółowienie ustaleń o charakterze strategicznym zawartych w strategii. Programy funkcjonalne służą osiągnięciu celów strategicznych gospodarki nieruchomościami w różnych obszarach aktywności gminy związanych z nieruchomościami. Cele programów stanowią uszczegółowienie celów strategicznych i ich przełożenie na poziom operacyjny. Po przyjęciu przez radę gminy, podobnie jak strategia, stanowią akt kierownictwa wewnętrznego, a ich realizacją zajmują się kierownicy poszczególnych wydziałów urzędu gminy wraz z podległymi im pracownikami.
Najważniejszym instrumentem realizacji zarówno strategii gospodarki nieruchomościami, jak i koordynacji programów realizacyjnych jest plan wykorzystania zasobu nieruchomości. Formalną podstawę tworzenia takiego planu stanowi art. 23 ust. 1 pkt. 1 ugn. Wprawdzie przepis ten literalnie dotyczy gospodarowania zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, ale przez odesłanie zawarte w art. 25 ust. 2 stosuje się go także do gminnych zasobów nieruchomości. Z kolei w art. 23 ust. 1d ugn ustawodawca ustalił, że plany wykorzystania zasobu Skarbu Państwa opracowuje się na okres 3 lat. W przypadku planów wykorzystania gminnych zasobów nieruchomości ustawodawca, respektując konstytucyjną zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, żadnej częstotliwości tworzenia takich planów nie podał, tym niemniej przy ich tworzeniu należy uwzględnić różne perspektywy czasowe, w zależności od założonych celów gospodarowania zasobem nieruchomości.
Wymóg sporządzenia planu wykorzystania zasobu nieruchomości, który powinien określać przede wszystkim nieruchomości niezbędne do wykonywania zadań własnych i realizacji inwestycji publicznych, ale także nieruchomości przeznaczone do zbycia, wynika ponadto z zasad prawidłowej gospodarki. Plan wykorzystania nieruchomości określać powinien długookresową strategię w odniesieniu do nieruchomości wchodzących w skład zasobu między innymi w celu uniknięcia sytuacji, w której zbyta nieruchomość następnie okazać się może niezbędna dla realizacji własnych celów. Sporządzenie takiego planu należy rozumieć jako zespół czynności faktycznych, zmierzających do stworzenia swoistego programu służącego właściwemu zagospodarowaniu nieruchomości i kształtowaniu poziomu wydatków na przygotowanie do sprawnego gospodarowania. Plan wykorzystania zasobu stanowi też podstawę do zmiany gospodarczego przeznaczenia nieruchomości, nie wyłączając jej zbycia w razie małej przydatności gospodarczej lub uciążliwości związanej z gospodarowaniem (G. Bieniek i in., 2008, s. 137).
Przygotowanie planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości nie jest ujęte określoną procedurą. Jednakże w celu usprawnienia czynności składających się na gospodarowanie nieruchomościami gminy, lepszego połączenia ich z czynnikami wynikającymi z potrzeb rozwoju lokalnego, organy gmin powinny podejmować bardziej aktywne działania odnoszące się do tego zagadnienia. W szczególności każda gmina powinna wykazać inicjatywę oraz zaproponować wizję gospodarowania swoim zasobem nieruchomości, w ramach której powinna realizować obowiązek przygotowania i przyjęcia planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości, co jednocześnie umożliwiłoby gminie podejmowanie właściwych inicjatyw w zakresie wykorzystania nieruchomości dla lokalnego rozwoju.
Wspomniany już wyżej przepis art. 23 ust. 1d ugn określa wprawdzie zawartość planu wykorzystania zasobu nieruchomości, ale dotyczy jedynie zasobu Skarbu Państwa. Jednakże z braku innego wzorca wydaje się celowym, aby ten właśnie wzorzec stosować odpowiednio do planów wykorzystania gminnych zasobów nieruchomości. I tak, zgodnie ze wspomnianym przepisem, plany te powinny zawierać:
1) zestawienie powierzchni nieruchomości zasobu oraz nieruchomości gminy oddanych w użytkowanie wieczyste;
2) prognozę:
a) dotyczącą udostępnienia nieruchomości zasobu,
b) poziomu wydatków związanych z udostępnieniem nieruchomości zasobu oraz nabywaniem nieruchomości do zasobu,
c) wpływów osiągniętych z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gminy oddanych w użytkowanie wieczyste oraz opłat z tytułu trwałego zarządu nieruchomości gminy,
d) dotycząca aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gminy oddanych w użytkowanie wieczyste oraz opłat z tytułu trwałego zarządu nieruchomości gminy;
3) program zagospodarowania nieruchomości zasobu.
Należy przy tym zwrócić uwagę na fakt, że nieruchomości gminy oddane w użytkowanie wieczyste nie wchodzą w skład zasobu i organ wykonawczy gminy (w przeciwieństwie do starosty w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa) nie ma obowiązku ich ewidencjonowania. Także kwestię prognozowania wpływów osiągniętych z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości oraz aktualizacji tych opłat należy traktować opcjonalnie.
Zestawienie powierzchni nieruchomości zasobu sporządza się wykorzystując ewidencję nieruchomości wchodzących w skład zasobu nieruchomości, o której mowa w art. 23 ust.1 pkt 1 ugn. Ewidencje tę sporządza się na podstawie katastru nieruchomości. Obowiązek ewidencjonowania nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste (nie wchodzących przecież w skład zasobu) nie dotyczy, jak już wspomniano, nieruchomości gmin (a także innych jednostek samorządu terytorialnego).
Plan wykorzystania zasobu, oprócz wskazania nieruchomości, których dotyczy, powinien określać także prognozę dotyczącą udostępnienia nieruchomości zasobu oraz program zagospodarowania nieruchomości zasobu, czyli planowany sposób postępowania z nimi. Plan powinien też zawierać informację o jednym z podstawowych sposobów planowanego zagospodarowania nieruchomości, tj.:
prognozowanym nabywaniu nieruchomości do zasobu,
prognozowanym udostępnieniu, czyli oddaniu nieruchomości do korzystania i zamiarze zawarcia np.: umowy najmu, dzierżawy, użytkowania,
planowanym zbyciu, a więc przeniesieniu własności nieruchomości w drodze czynności prawnej (np.: sprzedaż, zamiana, darowizna) albo oddaniu w użytkowanie wieczyste,
zamierzonym przeznaczeniu nieruchomości do realizacji konkretnego zadania własnego lub powierzonego.
Z każdym z wymienionych wyżej sposobów planowanego zagospodarowania nieruchomości wiążą się prognozy dotyczące poziomu związanych z nimi wydatków i wpływów, a także dotyczące aktualizacji opłat z tytułu użytkowania wieczystego i trwałego zarządu.
Można zatem stwierdzić, że plan wykorzystania zasobu nieruchomości jest dokumentem, który powinien składać się z dwóch części. Część pierwsza powinna zawierać szczegółowo określone przeznaczenie nieruchomości oraz konkretną informację o ich liczbie, powierzchni i wartości. Natomiast w drugiej części powinny znaleźć się konkretne plany działań względem tych nieruchomości zarówno w sferze organizacyjnej jak i finansowej.
W czasie przygotowywania planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości należy wziąć pod uwagę takie dokumenty oraz opracowania, jak studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, program rozwoju lokalnego czy strategia rozwoju gminy. Każdy z powyższych dokumentów powinien odgrywać ważną rolę nie tylko w momencie tworzenia planu wykorzystania gminnych zasobów nieruchomości. Należy bowiem pamiętać o tym, że przyjecie planu może także powodować konieczność nanoszenia zmian w tych dokumentach.
Według R. Wiśniewskiego (2008, s. 202-205) sporządzenie planu wykorzystania zasobu nieruchomości powinno przebiegać w kilku etapach. Pierwsza wersja planu wykorzystania zasobu powinna być opracowana w oparciu o wytypowane cele gospodarowania z uwzględnieniem poszczególnych rodzajów i typów nieruchomości. W pierwszej fazie wprowadza się podział na trzy części: strategiczną, operacyjną i obrotową, które można zdefiniować następująco:
I grupę – część strategiczną – tworzyć powinny nieruchomości, które są niezbędne w procesach funkcjonowania gminny oraz bezwzględnie potrzebne do realizacji zadań własnych oraz innych zadań o charakterze obligatoryjnym, które są związane z procesami gospodarowania nieruchomościami;
II grupę – część operacyjną – tworzyć powinny nieruchomości podlegające aktywnemu gospodarowaniu i zarządzaniu, a wiec takie, którym gmina powinna poświecić więcej uwagi, tak aby z jednej strony zapewnić realizację przyjętych własnych celów gospodarowania, a z drugiej możliwość realizacji celów podejmowanych przez inne podmioty na rynku lokalnym;
III grupę – część obrotową – tworzyć powinny nieruchomości przeznaczone do szeroko rozumianego obrotu na rynku, związanego z przeniesieniem praw do nich.
Każda nieruchomość może występować tylko w jednej grupie. Podział na trzy wymienione grupy nie stanowi przeszkody do wyznaczania w poszczególnych częściach zasobu podobnych celów. Do każdej z wymienionych grup mogą być przyporządkowane nieruchomości różnego rodzaju. Przyporządkowanie nieruchomości do poszczególnych grup jest bardzo ważnym etapem ponieważ wyznacza kształt planów wykorzystania gminnych zasobów nieruchomości.
Następna faza to przyporządkowanie poszczególnym celom gospodarowania nieruchomości w poszczególnych grupach. W ten sposób powstanie zestawienie poszczególnych celów gospodarowania z nieruchomościami z zasobu nieruchomości, które będą służyły do ich realizacji, które można określić mianem wstępnego planu wykorzystania zasobu nieruchomości, którego opracowanie kończy się w momencie wytypowania czasu realizacji sprecyzowanych celów na przyporządkowanych im nieruchomościach.
Wstępne zestawienie zbiorów „cel gospodarowania” i „nieruchomości z zasobu” należy traktować jako „przybliżenie” w procesie dochodzenia do rozwiązania optymalnego. Proces optymalizacji doboru nieruchomości do realizacji określonych celów gospodarowania zasobem nieruchomości powinien być wykonywany w oparciu o zasady optymalizacji przestrzennej, czasowej i ekonomicznej. Wszystkie analizy powinny dać odpowiedź na pytanie, czy wybór nieruchomości i ich przyporządkowanie do realizacji określonych celów są optymalne i w rezultacie doprowadzić do opracowania preliminarza, czyli zestawienia przewidywanych przychodów i wydatków związanych z realizacją poszczególnych celów gospodarowania. Istotnymi elementami przy sporządzaniu tego preliminarza są programowanie oraz planowanie przychodów i wydatków w procesach gospodarowania.
Opracowany wstępnie plan wykorzystania gminnych zasobów nieruchomości należy następnie podać weryfikacji, w ramach której należy przyjrzeć się przyjętemu zestawowi celów gospodarowania, jak również przeprowadzić proces uzgodnień społecznych. Projekt planu wykorzystania zasobu nieruchomości powinien być wyłożony do wglądu publicznego, tak aby każdy zainteresowany podmiot lokalny mógł wnieść do niego uwagi i zastrzeżenia. Element partycypacji społecznej w procesach sporządzania planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości jest niezmiernie ważny i nie należy go pomijać. Przy zaangażowaniu społeczności lokalnej w procesy tworzenia planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości należy jednak zwrócić uwagę na wyważenie interesów publicznych i prywatnych. Zdarzyć się przecież może, iż interes prywatny jest sprzeczny z interesem publicznym. Do decydentów gminnych należy jednak wybór drogi rozwoju lokalnego, oni podejmują decyzję i są odpowiedzialni za ich realizację. Końcowym etapem strategii tworzenia planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości jest przyjęcie jego ostatecznej wersji.
Plan wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości powinien być udostępniony publicznie. Powinien on być utrzymywany w ciągłej aktualności. W praktyce powinno się przeprowadzać co roku aktualizację opracowanego planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości, aby w sposób elastyczny dopasować go do aktualnych potrzeb społeczności lokalnej i kierunków rozwoju danej gminy.
Plan wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości jest jedynym właściwym narzędziem w procesie prawidłowego gospodarowania nieruchomościami w gminie. Może on i powinien być dla władz lokalnych skarbnicą wiedzy o nieruchomościach komunalnych, o ich ilości, wartości, sposobie wykorzystania, a także wielkościach przepływów finansowych z nimi związanych. Powinien być dla każdej gminy także narzędziem umożliwiającym uporządkowanie zasobu, jego stanu prawnego oraz celów gospodarowania tym zasobem. Realizacja tego planu powinna być jednym z elementów oceny organu wykonawczego gminy przy głosowaniu nad udzieleniem absolutorium.
Roman Doganowski
BIBLIOGRAFIA
G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk (2008), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa, Wydawnictwo LexisNexis
R. Brol (red.) (2004), Ekonomika i zarządzanie miastem, Wrocław, Wydawnictwo Akademii Ekonomicznej
J. Cymerman (2011), Aktywna gospodarka nieruchomościami w gminie. Prawo. Instrumenty. Dochody gmin, Koszalin, Wydawnictwo Politechniki Koszalińskiej
M.J. Nowak (2010), Gminny zasób nieruchomości a rozwój gminy, „Nieruchomości C.H. Beck” Nr 11 (147)
R. Wiśniewski (2008), Gospodarowanie gminnymi zasobami nieruchomości, Olsztyn, Wydawnictwo Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego
E. Wysocka, J. Koziński (1988), Strategia rozwoju województw i gmin. Teoria i praktyka, Warszawa-Zielona Góra, Zachodnie Centrum Organizacji
Uwaga! Artykuł został opublikowany w numerze 3 czasopisma Doradca Rynku Nieruchomości 2016 rok. Patrz link do całości numeru.
Roman Doganowski – Ma wieloletnie doświadczenie w zakresie pośrednictwa i doradztwa na rynku nieruchomości. Przez wiele lat był także członkiem Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej. Jest wykładowcą akademickim (PWSZ Sulechów i Uniwersytet Zielonogórski). Wcześniej był samorządowcem – prezydentem miasta, radnym i ekspertem sejmowym Związku Miast Polskich. Brał udział we wszystkich pracach legislacyjnych związanych z ustawą o gospodarce nieruchomościami i jej wielokrotnymi nowelizacjami. Jest autorem wielu publikacji, jak np. Ustrój i zadania samorządu terytorialnego, WSZAP, Sulechów 2001, Działalność samorządu terytorialnego na rynku kapitałowym i budżet zadaniowy jako instrumenty zarządzania rozwojem lokalnym, [w:] Zarządzanie rozwojem lokalnym, PWSZ, Sulechów 2003, Gospodarowanie nieruchomościami, PWSZ, Sulechów 2010, Obrót nieruchomościami w teorii i w praktyce PWN, Warszawa 2012.
