Związane z nieruchomościami zagadnienia prawne stanowią wycinek ogólnej problematyki prawa rzeczowego, obejmujący uregulowania dotyczące nieruchomości (zarówno w aspekcie przedmiotowym, jak i podmiotowym), zawarte tak w Kodeksie cywilnym, jak i w pozakodeksowych przepisach prawa materialnego. Przedmiotem tych regulacji są przede wszystkim prawa podmiotowe obejmujące własność, wieczyste użytkowanie i ograniczone prawa rzeczowe, a także szeroko rozumiany obrót nieruchomościami. Jednakże regulacje o najdonioślejszym znaczeniu umieszczone są w Konstytucji RP.
Podstawowym prawem związanym z nieruchomością jest prawo własności, które jest podstawową instytucją prawa rzeczowego. Prawo to stanowi jeden z filarów, na których opiera się cała konstrukcja prawa cywilnego.
Własność, w tym własność nieruchomości, a także prawo dziedziczenia, jest w Polsce – jak wyżej wspomniano – chroniona konstytucyjnie. Przepisy Konstytucji RP z 1997 r. wyznaczające standard ochrony prawa własności mają jednak niejednorodny charakter. Wynika to zarówno z ich usytuowania w ustawie zasadniczej, jak i ze sposobu sformułowania. Ich katalog tworzą bowiem zarówno przepisy mające postać zasad ustrojowych, przepisy wyrażające prawa podmiotowe, jak i przepisy stanowiące gwarancje proceduralne realizacji tych pierwszych. Stwarza to pewne trudności interpretacyjne, których rozstrzyganiem niejednokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny.
Do grupy przepisów ustrojowych należą art. 20 i 21 Konstytucji RP usytuowane w rozdziale I ustawy zasadniczej, który jest zbiorem podstawowych zasad określających charakter państwa polskiego oraz wartości i priorytety, na jakich jest ono oparte. Art. 20 czyni własność prywatną jednym z filarów społecznej gospodarki rynkowej (obok wolności działalności gospodarczej, solidarności i współpracy partnerów społecznych). Z kolei art. 21 formułuje zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia jako jedną z zasad ustroju państwa (ust. 1) oraz dopuszcza wywłaszczenie tylko na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (ust. 2).
Natomiast wyraźne ujęcie własności jako publicznego prawa podmiotowego znalazło się w art. 64 Konstytucji usytuowanym w rozdziale II, wśród wolności i praw ekonomicznych, socjalnych i kulturalnych. Przepisem tym ustrojodawca przyznaje każdemu prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia. Dalej przepis ten stanowi, iż wartości te (czyli własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia) podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej, a własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności.
Wątpliwości może budzić wzajemna relacja przepisów zawartych w art. 21 i art. 64 Konstytucji. Uprawnione wydaje się przyjęcie, że art. 21 sformułowany został od strony powinności i obowiązków państwa, zaś art. 64 wyraża konkretne prawa podmiotowe. Tezie o czysto przedmiotowym, obiektywnym ujęciu własności przeczyć ma jednak – jak się podkreśla w literaturze – umieszczenie w ust. 2 art. 21 regulacji instytucji wywłaszczenia, której nie sposób oderwać od sfery praw podmiotowych jednostki. Jest to o tyle przekonujące, że przepis ten nie ma swojego odpowiednika w treści art. 64 Konstytucji. Oznacza to zatem, że ust. 2 art. 21 jest bezpośrednim źródłem prawa do słusznego odszkodowania w przypadku wywłaszczenia i w tym zakresie jest przepisem bardziej szczegółowym w porównaniu z art. 64 Konstytucji.
W kwestii relacji art. 21 i 64 Konstytucji wypowiadał się kilkukrotnie w swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z 25 lutego 1999 r. (K 23/98) TK stwierdził, że norma wyrażona w art. 21 ust. 1 „należy do podstawowych zasad ustrojowych Rzeczypospolitej Polskiej, co wynika z faktu zamieszczenia tego przepisu w rozdziale I konstytucji. […] Zasady ustrojowe, takie jak ta wyrażona w art. 21 Konstytucji RP, spełniają kluczowe znaczenia w perspektywie poszukiwania wzorca konstytucyjnego w zakresie dotyczącym badania konstytucyjności kwestionowanych przepisów prawnych, o ile Konstytucja RP nie zawiera norm bardziej szczegółowych. W zakresie dotyczącym ochrony prawa własności oraz ograniczonych praw rzeczowych takie szczegółowe normy zawiera art. 64 konstytucji”. Jednocześnie TK przyjmuje, że „unormowanie art. 64 konstytucji w pewnych kierunkach powtarza, w innych – uzupełnia unormowanie przewidziane w art. 21” (tak np. w wyrokach TK w sprawach K 2/98, K 23/98).
Warto także zauważyć, iż przepis art. 64 Konstytucji nie posługuje się ogólnym pojęciem własności w znaczeniu mienia, lecz wyodrębnia trzy normy dotyczące ochrony prawa własności, innych praw majątkowych oraz prawa dziedziczenia. Intencją ustrojodawcy było zatem wyraźnie objęcie ochroną konstytucyjną szerokiego katalogu praw majątkowych. Niemniej, poza prawem dziedziczenia „inne prawa majątkowe” zostały ujęte zbiorczo, natomiast określenie ich katalogu oraz treści pozostawione zostało ustawodawcy zwykłemu. W świetle art. 64 ust. 1 i 2 ustanowienie i ochrona praw majątkowych jest zatem obowiązkiem ustawodawcy.
Niezależnie od wskazanych trudności interpretacyjnych, widać wyraźnie, że Konstytucja RP z ochrony prawa własności i prawa dziedziczenia czyni jedną z podstawowych zasad ustrojowych. Poręczając prawo własności ustawa zasadnicza dopuszcza wywłaszczenie (czyli pozbawienie własności) tylko na cele publiczne (które zostały sprecyzowane w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami) i za słusznym odszkodowaniem, co oznacza nie tylko równowartość rzeczy, ale także np. dodatkowe koszty związane z poszukiwaniem i nabyciem nieruchomości zastępczej. Wywłaszczenie nieruchomości może nastąpić wyłącznie na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, z wyłączeniem podmiotów prywatnych.
Warto także zwrócić uwagę na przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym: „Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw”.
Zarówno art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji wyznaczają zasady i przesłanki dopuszczalnych ingerencji w sferę prawa własności, a mianowicie: wymóg podstawy ustawowej dla takich ingerencji (przesłanka formalna wynikająca z art. 31 ust. 3 oraz 64 ust. 3), zakaz naruszania istoty prawa własności, zakreślający maksymalną granicę ingerencji (art. 31 ust. 3 oraz 64 ust. 3) oraz przesłanki materialne, a więc pewne wartości, których ochrona usprawiedliwiać może ingerencję w sferę prawa własności (art. 31 ust. 3). Ponadto w każdym przypadku ustawowych ograniczeń prawa własności należy badać, czy nie naruszają one zasady proporcjonalności, a więc, czy są odpowiednie z punktu widzenia zamierzonego celu (zasada adekwatności), czy są niezbędne (zasada konieczności) oraz czy są tak dobrane, aby były jak najmniej uciążliwe i możliwe do udźwignięcia (zasada proporcjonalności sensu stricto).
Zakaz naruszenia istoty prawa został dwukrotnie powtórzony w tekście ustawy zasadniczej, tj. w art. 31 ust. 3 oraz odrębnie w stosunku do prawa własności w art. 64 ust. 3, co interpretuje się jako zaakcentowanie szczególnej rangi własności wśród całokształtu praw majątkowych.
W wyroku z 1 grudnia 1999 r. (sygn. akt P 2/98) TK stwierdził, że „naruszenie istoty prawa własności nastąpiłoby w razie gdyby wprowadzone ograniczenia dotyczyły podstawowych uprawnień składających się na treść danego prawa i uniemożliwiłyby realizowanie przez to prawo funkcji, jaką ma ono spełniać w porządku prawnym opartym na założeniach wskazanych w art. 20 Konstytucji”. Z naruszeniem istoty prawa własności – zdaniem TK – mamy zatem do czynienia wówczas, „gdy regulacje prawne, mimo że nie znoszą samego prawa własności, to jednak w praktyce uniemożliwiają korzystanie z niego i realizację jego funkcji” (tak w wyrokach sygn. akt P 30/06, SK 49/05, K 20/07).
Z konstytucyjnej gwarancji własności wynikają również pozytywne obowiązki państwa, takie jak stworzenie dokładnych reguł prawno-instytucjonalnych funkcjonowania stosunków majątkowych poprzez ukształtowanie podstawowych instytucji prawnych konkretyzujących treść prawa własności oraz określenie jego granic (tak w wyrokach TK o sygn, akt K 2/98 i K 23/98), zaś na płaszczyźnie proceduralnej ustanowienie procedur i środków prawnych zapewniających ochronę własności i innych praw majątkowych
Ponadto stosunków własnościowych dotyczą również przepisy art. 165 ust. 1 i art. 216 ust. 2 Konstytucji. Pierwszy z nich stanowi, że jednostkom samorządu terytorialnego „przysługują prawo własności i inne prawa majątkowe”, drugi natomiast, że „nabywanie, zbywanie i obciążanie nieruchomości (…) przez Skarb Państwa, Narodowy Bank Polski lub inne państwowe osoby prawne następuje na zasadach i w trybie określonych w ustawie”.
Warto w tym miejscu wskazać na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w dnia 12 kwietnia 2000 r. (sygn. akt K 8/98, OTK 3/00, poz. 87), w którym Trybunał, rozważając charakter własności jednostek samorządu terytorialnego wskazał, iż własność przyznana w art. 165 ust. 1 Konstytucji gminom jest prawem podmiotowym, własnością w sensie cywilnoprawnym i dlatego korzysta z ochrony, jaka Konstytucja gwarantuje temu prawu.
Truizmem byłoby stwierdzenie, że prawo własności nie jest prawem absolutnym. We współczesnych systemach prawnych – jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 października 2007 r. (sygn. akt K 20/07) – „bez względu na model ustrojowy państwa, charakter polityki prowadzonej przez państwo czy tradycje respektowania wolności i praw człowieka – dominująca część prawa dotyczy różnego rodzaju interwencji państwa w sferę szeroko pojmowanego prawa własności”. W związku z tym „ocena wszelkich regulacji dotyczących prawa własności nie sprowadza się […] do zagadnienia prawnej dopuszczalności wprowadzania ograniczeń jako takich, ale do kwestii dochowania konstytucyjnych ram, w jakich podlegające ochronie konstytucyjnej prawo może być ograniczane” (sygn. akt P 2/98).
Należy też zauważyć, iż po uchwaleniu Konstytucji w 1997 r. wykładnia przepisów o własności zyskała mocne oparcie nie tylko w przytoczonych wyżej postanowieniach o randze ustrojowej, które mogą być stosowane bezpośrednio (art. 8 ust. 2 Konstytucji). Prawo własności zostało ponadto wyposażone w nowy środek ochrony w postaci skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego (art. 79 w zw. z art. 188 Konstytucji). Zgodnie bowiem z art. 79 Konstytucji: „Każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji”.
Prawo własności ma obecnie jednolity i w zasadzie uniwersalny charakter, bez względu na to, do kogo należy. Wyrazem tego jest jednakowy sposób i rodzaj ochrony własności przed naruszeniami, będący zarazem obowiązującą regułą interpretacyjną przy tłumaczeniu i stosowaniu przepisów Kodeksu cywilnego. Należy podkreślić, iż w zmienionych warunkach ustrojowych i pod rządami obecnej Konstytucji niedopuszczalna jest wykładnia, która przy ocenie zdarzeń prawnych mających miejsce przed 1989 r. byłaby oparta na przesłankach aksjologicznych i jurydycznych sprzecznych z obowiązującymi miernikami konstytucyjnej ochrony własności, bez względu na jej podmiot i przedmiot. Warto zauważyć, że wykładnia przepisu określającego istotę i treść prawa własności posługuje się w dużej mierze metodą celowościową. Jak trafnie podkreślił Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 maja 1998 r. (sygn. akt I CKN 664/97, OSNC 1/99, poz. 7), wykładnia celowościowa „obejmuje reguły nakazujące uwzględniać w procesie ustalania znaczenia normy jej kontekst społeczny, ekonomiczny i aksjologiczny. Reguły te zakładają, że aksjologia konkretnych systemów prawnych powinna respektować zasady o uniwersalnym znaczeniu w postaci powszechnie akceptowanych norm moralnych, zasad sprawiedliwości i słuszności. Dlatego też w sytuacji radykalnych zmian prawa, które zasad tych nie akceptowały, wykładnia celowościowa ma do spełnienia rolę ważnego mechanizmu, dostosowującego prawo do zmienionych warunków społeczno-politycznych”. Dyrektywa ta prowadzi więc konsekwentnie do wniosku, że „przepisy powinny być interpretowane zgodnie z wolą aktualnego ustawodawcy. To ważne stwierdzenie Sądu Najwyższego ma szczególne znaczenie przy rozwiązaniu problemów dotyczących własności, które swoje korzenie mają w poprzednim systemie.
Warto wspomnieć także, iż kwestia ochrony prawa własności pojawia się w Protokole Nr 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Zgodnie z art. 1 tego protokołu (sporządzonego w Paryżu 20.03.1952 r.) każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Dopuszcza się jednak stosowanie przez państwa takich ustaw, które są konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności, zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczenia podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych.
Obowiązująca w Polsce od 1997 r. ustawa zasadnicza nie wymienia typów ani form własności, przyjmując takie jej pojęcie, które obejmuje wszelkie formy. Daje tym wyraz współczesnemu pojmowaniu własności, która nie jest jedynie kategorią ekonomiczną, lecz również zasadą ustrojową, instytucją prawną i elementem regulacji praw człowieka. Własność nie jest w myśl naszej Konstytucji wartością absolutną. Dopuszczalne jest jej ograniczenie, a nawet wywłaszczenie, przy czym dopuszczalność takiego ograniczenia Konstytucja RP uzależnia do uregulowania ustawowego. Pozwala to na ograniczenie własności w konkretnym przypadku przez parlament jako przedstawiciela suwerena w sposób odpowiadający społecznym oczekiwaniom i w procedurze poddanej pewnym wymogom co do jej zgodności z Konstytucją. Wydaje się, iż takie rozwiązanie stwarza wystarczającą ochronę własności, a w tym w szczególności własności nieruchomości, pod warunkiem jednak właściwie funkcjonującego Trybunału Konstytucyjnego i poszanowania jego niezależności przez parlament.
Roman Doganowski- Emerytowany wykładowca akademicki (PWSZ Sulechów, Uniwersytet Zielonogórski, ZWSHiFM Zielona Góra). Wcześniej samorządowiec – prezydent Zielonej Góry, wieloletni radny i ekspert sejmowy Związku Miast Polskich. Brał udział w pracach legislacyjnych związanych z ustawą o gospodarce nieruchomościami i jej wielokrotnymi nowelizacjami oraz II etapem reformy administracji publicznej. Aktualnie wiceprzewodniczący Komisji Gospodarki Nieruchomościami ZMP. Długoletni członek Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej. Doradca Rynku nieruchomości z 22-letnim stażem. Autor wielu publikacji (m.in. Rola pośredników w obrocie nieruchomościami w realizacji budownictwa mieszkaniowego, Miasto, Warszawa 1998, Ustrój i zadania samorządu terytorialnego, WSZAP, Sulechów 2001, Działalność samorządu terytorialnego na rynku kapitałowym i budżet zadaniowy jako instrumenty zarządzania rozwojem lokalnym, [w:] Zarządzanie rozwojem lokalnym, PWSZ, Sulechów 2003, Gospodarowanie nieruchomościami, PWSZ, Sulechów 2010, Obrót nieruchomościami w teorii i praktyce, PWN, Warszawa 2012). Wyróżniony Złotym Medalem Zasłużony dla Polskiego Rynku Nieruchomości „PRO AEQUO ET BONO”.
Uwaga! Artykuł został opublikowany w numerze 4 czasopisma Doradca Rynku Nieruchomości 2017 rok. Patrz link do całości numeru.
