Wraca sprawa likwidacji użytkowania wieczystego. To już kolejna próba. Jak każda poprzednia, budzi sporo emocji i kontrowersji.
Jednym z głównych argumentów przeciwników tego prawa jest to, że jest to niechlubna spuścizna po okresie komunizmu. Niewątpliwie jest w tym stwierdzeniu dużo racji.
Jednak geneza tego prawa jest zdecydowanie inna. Należy ono bowiem do tzw. praw emfiteutycznych (wieczystych) na cudzej rzeczy, znanych od starożytności. Jest prawdopodobnym, że wieczysta dzierżawa była stosowana w Grecji już w V w. p.n.e. Być może powstała w Egipcie. Ślady prowadzą także do Rzymu, gdzie stosowano ją od II w. Prawa te nadawano tam wówczas z tego powodu, że grunty Cesarstwa nie mogły być przedmiotem własności indywidualnej. Ważnym jest, że chodziło głównie o ziemie nieuprawną, na której można było wznosić obiekty budowlane i prowadzić działania gospodarcze zgodnie z ustalonym w umowie celem.
W miarę upływu czasu zakres tych praw był coraz większy, a do ich charakterystycznych cech należały: opłata (danina) roczna, możliwość ustanawiania służebności i zastawu, obowiązek ponoszenia ciężarów publicznych, utrzymanie majątku w należytym stanie, prawo pierwokupu dla właściciela. Wydłużał się także czas trwania umowy, a nawet było to prawo dziedziczne. Jeśli ktoś nie zalegał z opłatą, to jego prawo do nieruchomości było bardzo zbliżone do prawa własności.
Średniowiecze to okres własności feudalnej, ale i wówczas stosowano prawo użytkowania. Powszechne było przekazywanie gruntów wasalowi (lennikowi, chłopu, mieszczaninowi) na wiele lat, a czasem wręcz z prawem dziedziczenia.
Bardzo duże znaczenie miał francuski Kodeks Napoleona z 1804 r. Przywracał on własności pełny i absolutny charakter. Skorygował również liczbę praw rzeczowych (służebność gruntowa, użytkowanie, prawo używania, prawo mieszkania, zastaw, hipoteka).
W innych państwach również następowały zmiany praw do nieruchomości. Wśród naszych zaborców funkcjonowała nowa postać prawa wieczystego – prawo zabudowy na cudzym gruncie. Jego celem była realizacja polityki mieszkaniowej. Umożliwiało ono wznoszenie budynków przez osoby mniej zasobne. Nie trzeba było bowiem kupić nieruchomości, a jedynie rokrocznie wpłacać właścicielowi ustalony czynsz. Dużą zachętą dla inwestorów był stosunkowo długi okres na który zawierano umowę – 30–80 lat w prawie austriackim, 35–99 lat w prawie rosyjskim, 30–100 lat w prawie niemieckim.
Rok 1918 to powrót do niepodległości Polski. Jednym z największych wyzwań było doprowadzenie do stosowania jednorodnych rozwiązań prawnych w całym Państwie. Prace te ciągnęły się przez wszystkie lata II RP. Wzorując się na Kodeksie Napoleona podjęto działania umożliwiające wykup gruntów objętych dzierżawą wieczystą.
Najpierw, z datą 30 grudnia 1924 r., ukazało się Rozporządzenie Prezydenta RP o likwidacji państwowych czynszów wieczystych i dzierżaw wieczystych. Jeszcze dalej szła ustawa z dnia 28 marca 1933 r. o wykupie przez dzierżawców gruntów, zajętych pod budynki, oraz gruntów czynszowych w miastach i miasteczkach na obszarze sądów apelacyjnych w Warszawie, Lublinie i Wilnie, która umożliwiała wykupienie gruntów prywatnych bez zgody ich właściciela na żądanie wieczystego dzierżawcy.
W 1934 roku przygotowane zostały przepisy jednolitego unormowania prawa zabudowy. Jednak po dyskusjach przyjęto bardziej ogólne prawo własności czasowej. Miało ono dotyczyć gruntów publicznych, które nie są potrzebne do bezpośredniego wykonywania zadań odpowiednich organów. Jako korzyści widziano zapewnienie ochrony interesów obu stron umowy, nabywcy poprzez wysoką stabilizację sytuacji prawnej i możliwość obciążenia hipoteki nieruchomości, a Państwu możliwość wpływania na rodzaj i sposób realizacji inwestycji oraz zapewnienie zwrotu nieruchomości. Prace nad tymi zmianami były bliskie finalizacji w 1939 r. Wybuch II wojny światowej uniemożliwił ich przyjęcie.
Po jej zakończeniu nastąpiła całkowita zmiana idei funkcjonowania Państwa. Jednak początkowo korzystano z rozwiązań prawnych przygotowanych w II RP. Już 26 października 1945 r. ukazał się Dekret o prawie zabudowy. Obowiązywał on tylko nieco ponad rok, gdyż od 1 stycznia 1947 r. wszedł w życie Dekret – Prawo rzeczowe. Wprowadzał on, wypracowane w międzywojniu, prawo własności czasowej. Nabywcą mogła być osoba fizyczna lub prawna, a czas trwania umowy to 30 do 80 lat, z możliwością jej przedłużania o kolejne co najwyżej 20 letnie okresy.
Kolejny Dekret z 10 grudnia 1952 roku o odstępowaniu przez państwo nieruchomego mienia nierolniczego na cele mieszkaniowe oraz na cele budownictwa mieszkaniowego, wprowadził dodatkowo „odstępowanie” oznaczonych w dekrecie nieruchomości.
Także ten przepis nie ostał się długo. Ustawa z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych, to powrót do własności czasowej. Istniała jednak obawa przed ponowną prywatyzacją nieruchomości państwowych. Ponadto spotkano się z nieufnością na Ziemiach Odzyskanych, co utrudniało zbywanie terenów budowlanych i domów.
Jednak przede wszystkim prawo to nie było zgodne z rozwiązaniami obowiązującymi we wszechwładnej wówczas Rosji Sowieckiej, gdzie podstawową formą gospodarowania gruntami państwowymi było bezterminowe użytkowanie.
To musiało doprowadzić do kolejnej zmiany. Wprowadziła ją Ustawa z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Przewidywała ona dwie formy gospodarowania terenami państwowymi: użytkowanie i użytkowanie wieczyste. Stworzyło to podstawę prawną do przekształcenia praw własności czasowej, praw zabudowy, praw wieloletniej dzierżawy, praw użytkowania gruntu, a także ustanowionych na rzecz niepaństwowych jednostek organizacyjnych praw zarządu i użytkowania gruntu w prawo użytkowania, albo w prawo użytkowania wieczystego.
Dopełnienie przyjętego rozwiązania znalazło miejsce w przyjętym 23 kwietnia 1964 r. Kodeksie Cywilnym, regulującym w art. 232–243 użytkowanie wieczyste (tytuł II księga druga „Własność i inne prawa rzeczowe”). Dalsze zmiany legislacyjne są już wszystkim dobrze znane. Dlatego ograniczę się tylko do podkreślenia, że generalnie prowadziły one do zbliżenia prawa użytkowania wieczystego do prawa własności.
Trzeba jednak pamiętać, że użytkowanie wieczyste, jako prawo (rzeczowe), różni się od własności. Do jego niewątpliwych zalet należy to, że umożliwia:
– pozyskiwanie na 99 lat nieruchomości państwowych osobom niedysponującym wystarczającymi środkami pieniężnymi,
– kredytowanie inwestycji na gruntach oddanych w użytkowanie wieczyste i odzyskiwanie, przynajmniej w części, zainwestowanych środków,
– kontrolę sposobu zagospodarowania gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste przez właściciela, czyli Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.
Powrót Polski do państw demokratycznych w 1990 r. rozpoczął dyskusję o zasadności dalszego funkcjonowania tego prawa. Jednak nałożył się na to intensywny proces prywatyzacji mienia państwowego. Z dniem 5 grudnia 1990 r. zdecydowana większość publicznych terenów przemysłowych, handlowych i usługowych, a także sporo mieszkaniowych, z mocy prawa została przekazana różnym osobom prawnym i fizycznym w użytkowanie wieczyste.
Był to swoisty fundament ówczesnych przemian gospodarczych. Do tworzącego się rynku nieruchomości trafiło bardzo dużo terenów, często w wyśmienitych lokalizacjach.
Ciekawym jest to, że prawo użytkowania wieczystego i prawo własności nieruchomości były i są cenione niemalże na równi. Dobrym tego przykładem jest to, że bardzo rzadko kupujący mieszkanie interesuje się z jakim prawem do gruntu jest ono związane. Wykorzystują to developerzy przy zakupie nieruchomości, szczególnie na przetargach publicznych, gdzie nabycie prawa do gruntu jest określone jako użytkowanie wieczyste. Mimo że pierwsza opłata to 25% wartości prawa własności, wylicytowane kwoty są takie, że opłata ta przewyższa wartość własności. Konsekwencje tego ponoszą nabywcy mieszkań, gdy „zderzają się” z wysokością corocznej opłaty za użytkowanie wieczyste gruntu.
Właśnie wysokość tej opłaty, a szczególnie niekiedy drastyczne jej podnoszenie, stało się głównym powodem kolejnych propozycji wyeliminowanie użytkowania wieczystego z naszego systemu prawnego.
Na podstawie mojego wieloletniego doświadczenia pracy przy tych zagadnieniach w Urzędzie Miasta Łodzi mogę stwierdzić, że problem aktualizacji wysokości opłaty rocznej ma przyczynę w ustawowej zmianie zasady jej określania. Otóż na początku lat 90-tych można było dokonywać jednej wyceny wielkości tej opłaty dla grupy jednorodnych nieruchomości, a nawet można było tak ustaloną opłatę indywidualnie korygować, ze względu na zdefiniowane cechy jednostkowe. Szczególnie sprawdzało się to przy aktualizacji opłat dla spółdzielni mieszkaniowych, ale także przy jednorodnej zabudowie willowej, szeregowej itp. Stosowane przez nas rozwiązanie (mapa stref jednorodnego zagospodarowania) zostało bardzo dobrze ocenione przez misję Banku Światowego, która w tym czasie zapoznawała się z pracą samorządu terytorialnego.
Jednak wspomniane wcześniej zmiany ustawowe wprowadziły konieczność indywidualnej wyceny dla każdej nieruchomości. To niesamowicie podniosło koszty operacji zmiany opłat. Gdy wcześniej dla całego miasta potrzebnych było zaledwie kilkadziesiąt wycen, to po zmianie przepisów wycen musiało być tyle ile nieruchomości z prawem użytkowania wieczystego, a jest to liczba sięgająca kilkudziesięciu tysięcy. Tym samym trzeba było zapewnić w budżecie miasta wielokrotnie więcej środków na wyceny, a także zwiększyć liczbę urzędników do obsługi całego procesu. Indywidualizacja wycen spowodowała także zdecydowany wzrost liczby postępowań wyjaśniających i odwoławczych przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym oraz sądami powszechnymi.
Projektowanie budżetu po stronie wydatków jest zawsze procesem bardzo złożonym. Jednak generalnie przy wydatkach stałych, z ewentualnie niewielkimi zmianami, powiela się ustalenia z lat poprzednich. Opisana zmiana wymagała radykalnych podwyżek kwot wydatków, nie gwarantując znacznego wzrostu dochodów z opłat za użytkowanie wieczyste. Poza tym, ten wzrost w skali budżetu miasta, był niewielki, a tym samym opłacalność takich zmian również niewielka. W konsekwencji wzrost wydatków nie odpowiadał potrzebom. Ponadto, trwający proces komunalizacji mienia Skarbu Państwa owocował coraz większą ilością nieruchomości z prawem użytkowania wieczystego, dla których opłaty były często nieaktualizowane od wielu lat. Trzeba więc je było objąć w pierwszej kolejności procesem aktualizacji opłaty. A to przekładało się na coraz większe opóźnienia.
Taka sytuacja spowodowała, że aktualizacje opłat dla konkretnej nieruchomości były coraz bardziej odległe w czasie. Jednocześnie ceny rynkowe cały czas rosły – dla niektórych rodzajów nieruchomości wręcz galopowały. Te dwa nakładające się procesy doprowadziły do tego, że nowe opłaty były niewspółmierne do dotychczasowych, co zwykle powodowało zrozumiały, stanowczy sprzeciw użytkowników wieczystych. Nic więc dziwnego, że politycy musieli zająć się tym problemem.
Powodów zamiaru likwidacji prawa użytkowania wieczystego jest znacznie więcej. Chcę zwrócić uwagę na jeszcze jeden, według mnie bardzo ważny. Chodzi o nierozwiązany problem reprywatyzacji.
Przecież to prawo jest ustanawiane tylko na prawie własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Ewentualna reprywatyzacja uniemożliwia utrzymanie użytkowania wieczystego, gdyż kodeks cywilny nie daje takiej możliwości prawnej dla gruntów niepublicznych. Brak ustawowych rozstrzygnięć powoduje, że są coraz liczniejsze przykłady takich sytuacji.
Przy rozważaniach dotyczących dalszych losów użytkowania wieczystego należy pamiętać, że jest to stały dochód jednostek samorządu terytorialnego. Często wykorzystywany jest on na różne ich inwestycje. Koniecznym jest więc znalezienie rozwiązania wychodzącego naprzeciw oczekiwaniom samorządów.
Spodziewana likwidacja prawa użytkowania wieczystego rodzi pytanie, czy w jego miejsce nie powinno być ustanowione inne prawo. Niewykorzystywanych gruntów publicznych jest jeszcze dużo i potrzebne jest takie prawo, które daje możliwość ich zagospodarowania, ze ściśle określonymi gwarancjami dla obu stron umowy. Pojawiają się różne propozycje, wzorowane na dawnych prawach lub obowiązujących w innych państwach. Do najczęściej wymienianych należą – własność czasowa i prawo zabudowy, chociaż użytkowanie wieczyste nadal ma wielu zwolenników. Ponadto istnieje pilna konieczność ustanowienia prawa potrzebnego przy coraz częściej budowanych podziemnych parkingach, tunelach czy metrze – rozwiązaniem może być stosowane we Francji prawo powierzchni.
Spraw systemu praw rzeczowych nie przesądza Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską. Jego Artykuł 222 państwom członkowskim pozostawia swobodę w tym zakresie.
Wybór rozwiązania należy więc do naszego Parlamentu, ale wpływ na nie niewątpliwie będą miały stanowiska prezentowane przez różne gremia prawnicze. Oby udało się dojść do spójnego i dobrego rozwiązania, nie wymagającego kolejnych szybkich nowelizacji. Szczególnie w obecnej sytuacji, na pewno nie jest to łatwe. Mamy jednak przykład rzeczowych dyskusji w II RP i z tego wzoru trzeba skorzystać.
Wojciech Dyakowski – mgr inż. geodeta, absolwent Politechniki Warszawskiej oraz Studiów Podyplomowych z zakresu Rynku Nieruchomości Uniwersytetu Łódzkiego. Wieloletni dyrektor Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta Łodzi, ekspert Strony Samorządowej Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego w sprawach geodezji i gospodarki nieruchomościami. Wieloletni wykładowca na Uniwersytecie Łódzkim (Wydział Zarządzania oraz Wydział Geografii i Nauk o Ziemi). Członek Towarzystwa Urbanistów Polski. Odznaczony honorową odznaką „Zasłużony dla Kultury Polskiej”.
Uwaga! Artykuł został opublikowany w numerze 4 czasopisma Doradca Rynku Nieruchomości 2017 rok. Patrz link do całości numeru.
