Tadeusz Markowski
Terytorialny i funkcjonalny wymiar rozwoju
Nowe zjawiska gospodarcze, społeczne i kulturowe wyraźnie przewartościowują podejście do konkurencyjności gospodarczej w skali globalnej. W wyniku tych procesów nierozerwalnie związanych z przyśpieszającym postępem technologicznym i informatyzacją społeczeństw, zmieniają się źródła tzw. przewag konkurencyjnych z jakich korzystają coraz silniej umiędzynarodowione sfery wytwórcze i usługowe.Trwałym źródłem przewag konkurencyjnych stają się szczególne zasoby wytworzone i uwarunkowane złożonością terytorialnych systemów społeczno-gospodarczych. Na rynkach globalnych – przewagi konkurencyjne w firmach innowacyjnych, dostarczających masowych produktów i usług, szybko zanikają ze względu na coraz szybszą dyfuzję innowacji technologicznych i procesowych do konkurentów zlokalizowanych w krajach o niższych kosztach pracy. Dla firm liderujących ważnym źródłem trwałych przewag konkurencyjnych staje się wysokiej jakości kapitał ludzki mocno powiązany z wysokiej jakości przestrzenią miejską i społeczną. Te niematerialne czynniki rozwijają się w wyniku pozarynkowej współpracy i intensywnych kontaktów oraz narastania wzajemnego zaufania (Markowski 2011, 2013).
Teoretycy ekonomii regionalnej oraz politycy na poziomie UE uzyskali wyraźny konsensus, że wzmocnienie pozycji konkurencyjnej gospodarki UE oraz jej regionów można uzyskać drogą wykorzystania szczególnych zasobów jakie powstają w nowych strukturach funkcjonalno- przestrzennych. W polityce rozwoju UE coraz wyraźniej widzimy wysiłki na rzecz wdrożenia terytorialnego i zintegrowanego podejścia do pobudzania rozwoju.
Nowy (synergiczne wytworzony z kombinacji tradycyjnych zasobów powiązanych z wiedzą i innowacyjnością) czynnik kreowania przewag konkurencyjnych współczesnych gospodarek nazywany jest kapitałem terytorialnym i najczęściej jest rozumiany jako dostępność do czynników materialnych i nie materialnych na danym obszarze, które mogą tworzyć określone zasoby lub ograniczenia.
Nowoczesne i właściwe podejście do kapitału terytorialnego wskazuje jednak na jego relacyjną i synergiczną formułę. Autor niniejszego artykułu proponuje następującą definicję. „Kapitał terytorialny to swoiste korzyści zewnętrzne wytwarzane i dostępne w wyniku multifunkcjonalnej interakcji użytkowników względnie wyodrębnionego terytorium (Markowski 2011). Innymi słowy kapitał terytorialny ma charakter dynamicznego w czasie i przestrzeni „złożonego dobra klubowego” dostępnego dla użytkowników (klubu) działających (ego) w ramach obszaru funkcjonalnego”. W tym ujęciu istotą budowania trwalej przewagi konkurencyjnej dla prowadzonych komercyjnych aktywności w obszarze funkcjonalnym jest zbudowanie złożonego „interaktywnego zasobu” będącego wynikiem intensywnych relacji (aktywności) między ludźmi zorganizowanymi w różnych instytucjach (cechującymi się wysoką przedsiębiorczością, innowacyjnością i zaufaniem), którzy wytwarzają szczególną wartość dodaną pozwalającą na uzyskiwanie wysokiej produktywności sektora wytwórczego. To właśnie te szczególne zasoby dają firmom przewagę konkurencyjną na coraz bardziej konkurencyjnych globalnych rynkach. Kapitał terytorialny można wygenerować przez umiejętne powiązanie i kombinację zasobów naturalnych z jakością zagospodarowania fizycznego (przestrzennego) i zasobami intelektualnymi ludzi. Jest on ściśle powiązany ze zdolnością do współpracy jst w obszarach funkcjonalnych i z wysokim poziomem zaufania społecznego. Ponieważ istotą tego kapitału jest międzygminna współpraca, partnerstwo, zaufanie, spójność przestrzenna, wysoka mobilność ludzi na rynkach pracy etc., to nie jest to zasób łatwy do zbudowania. Wysiłek jednak się opłaca. Jeśli się bowiem uda go stworzyć, to daje on długotrwałą przewagę konkurencyjną działającym i lokalizującym się w tych obszarach firmom.
Obszary funkcjonalne jako przedmiot planowania i zarządzania
Brak mechanizmów i systemów regulacyjnych pozwalających na funkcjonalne podejście do kapitału terytorialnego sprawia, że problemy blokujące rozwój chcemy rozwiązywać przez wprowadzenie nowych podziałów administracyjnych kraju np. przez tworzenie nowych województw, powiatów metropolitalnych a czasami wręcz przeciwnie dzieląc gminy i powiaty na mniejsze jednostki. Badania nad reformami terytorialnymi wykazują, iż przy współczesnych dynamicznych zmianach w gospodarce, dopasowanie podziałów terytorialnych do nowych relacji funkcjonalno – przestrzennych ma ograniczone możliwości (P Swianiewicz, 2015). Zapominamy, że obszary funkcjonalne rozpatrywane przez pryzmat kapitału terytorialnego są wysoce zmienne w czasie i przestrzeni. A to oznacza, że przy coraz bardziej elastycznej, dynamicznej i zglobalizowanej gospodarce, ciągłe zmiany podziałów administracyjnych adekwatnie do nowych relacji funkcjonalno – przestrzennych są bezsensowne. Potrzebne są natomiast czasowe koalicje jednostek samorządu terytorialnego (jst) w ramach tworzących się powiazań funkcjonalnych oraz zintegrowanie działań w czasie i przestrzenni przy realizowanych projektach rozwojowych. Współpraca międzyterytorialna wymaga jednak sprawiedliwego podziału korzyści i kosztów w ramach obszarów funkcjonalnych. Takim instrumentem wyważania interesów powinien być zintegrowany plan rozwoju wykorzystujący odpowiednie instrumenty analityczne wspomagające procesy decyzyjne. Skromny instrument polityki spójności wprowadzony do nowego okresu programowania w postaci tzw. zintegrowanych inwestycji terytorialnych dla miejskich obszarów funkcjonalnych to namiastka tego podejścia i zbyt mały impuls do wywołania istotnych zmian.
W świetle tworzenia się nowego paradygmatu europejskiej polityki rozwoju zarysowanego we wstępie należy stwierdzić, że koncepcja obszarów funkcjonalnych zasadza się na strategii długofalowego budowania kapitału terytorialnego. Ma on być rezultatem partnerskiej publiczno- prywatnej współpracy jst, jednostek gospodarczych, akademickich, naukowo badawczych i organizacji obywatelskich wyodrębnionego obszaru cechującego się wysokim stopniem procesów urbanizacji i nasycenia szeroko rozumianą infrastrukturą komunikacyjną. Istotą strategii rozwoju motorycznych obszarów funkcjonalnych (metropolitalnych) powinno być zatem nieliniowe przejście na nową jakościową trajektorię rozwoju bazującą na materialnych i niematerialnych wytworach ludzkiej działalności akceptowanych na globalnych konkurencyjnych rynkach przynoszących wysoką wartość dodaną.
Taka strategia wymaga wielopoziomowego współdziałania samorządów terytorialnych i państwa, czyli konieczność zastosowania zintegrowanego i interaktywnego podejścia ze strony polityki publicznej do kreowania kapitału terytorialnego w wyodrębnionym obszarze. Muszą to być równoległe działania skierowane na kształtowanie spójnego zagospodarowania przestrzeni jak i towarzyszące mu miękkie działania nastawione na budowanie relacji w sferze społecznej i gospodarczej.
Zintegrowane planowanie rozwoju
Jednym z ważniejszych instrumentów polityki zorientowanej na kapitał terytorialny jest zintegrowane planowanie rozwoju, a de facto jego wdrożenie do praktyki decyzyjnej w administracji publicznej wszystkich poziomów . Jest to planowanie, które łączy w procesie analityczno – decyzyjnym powiązania i współzależności ekonomiczne, społeczne i środowiskowe (przestrzenne).
Brak skutecznych instrumentów regulacyjnych powiązanych ze zintegrowanymi planami w zakresie zagospodarowania przestrzennego na poziomie wojewódzkim i gminnym sprawia, że ponadgminne planowanie i optymalizowanie zasobów kapitału terytorialnego jest nie możliwe. A zatem jest nam potrzebny nowy typ planowania rozwoju tj. planowania w sposób zintegrowany rozwoju trzech sfer współdecydujących o jakościowych pozytywnych zmianach na rzecz społecznego dobrobytu, ale także wprowadzenie do praktyki systemu zintegrowanych strategii (łączących wyważone relacje sfery gospodarczej społecznej i przestrzennej) oraz wprowadzenie skuteczniejszego regulacyjnego planowania przestrzennego, jako instrumentu koordynacji i kontroli procesów przestrzennych. Bez zintegrowania procedur planistycznych i decyzyjnych z procesami gospodarczymi i społecznymi nie osiągniemy poprawy ładu przestrzennego.
Zintegrowane projekty systemowe (ZPS) w pobudzaniu rozwoju obszarów funkcjonalnych
Szczególną rolę w procesie zintegrowanego planowania i zarządzania obszarami funkcjonalnymi należy przypisać projektom zintegrowanym. Wiodącymi kryteriami i zasadami w operacjonalizacji planów i strategii w obszarach funkcjonalnych powinny być projekty zintegrowane pod względem czasowym, przestrzennym i sektorowym, bazujące na współpracy i partnerstwie między gminami. Realizacja projektów zintegrowanych w początkowym okresie wymaga konsekwentnego i trwałego wsparcia ze strony władz regionalnych i państwa.
Zintegrowane Projekty Systemowe obejmują kilka mniejszych projektów (stanowią portfel projektów). W ZPS, związanych z polityką pobudzania rozwoju w obszarach funkcjonalnych, istotą jest zapewnienie koordynacji i integracji relacji zewnętrznych jakie zachodzą między liderami (podmiotami) realizującymi „autonomiczne projekty” w triadzie łączącej wymiar społeczny, gospodarczy i środowiskowy.
Podstawowym sposobem zintegrowania pod-projektów jest doprowadzenie przez główne podmioty polityki rozwoju (liderów/koordynatorów ZPS) do uwewnętrznienia (zinternalizowania) relacji między partnerami i interesariuszami ZPS. Uwewnętrznienie relacji między autonomicznymi podmiotami można osiągać różnymi formami interwencji: od działań prawnych (nakazowych i zakazowych), wsparcia finansowego z określonymi zasadami warunkowości, poprzez budowę infrastruktury i inne formy kształtowania fizycznego środowiska, do działań informacyjnych. Jednym z ważniejszych sposobów jest usprawnienie przepływu informacji tak, aby wszyscy partnerzy i interesariusze ZPS mogli uwzględnić w swoich decyzjach wzajemne oddziaływania – w postaci potencjalnych korzyści i kosztów ekonomicznych, społecznych i środowiskowych. Dlatego też podstawą doboru instrumentów do stymulowania działań zgodnych z celami projektu (strategii rozwoju) powinna być kompleksowa analiza kosztów i korzyści uwzględniająca ich rozłożenie w przestrzeni gospodarczej obszaru funkcjonalnego. Skuteczna realizacja ZPS wymaga m.in., zmian w systemie regulacyjnym dotyczącym np. systemu przetargów na zadania realizowane ze środków publicznych.
Podsumowanie
Publiczne zintegrowane planowanie rozwoju jest warunkiem procesowego usprawniania rynków (nieruchomości) i realizacji paradygmatu rozwoju sustensywnego w oparciu o koncepcję budowania kapitału terytorialnego w obszarach funkcjonalnych. Może być skutecznym instrumentem pokonywania barier administracyjnych i pułapek administracyjno – społecznych (w jakie wpadają konkurujące o rozwój, dochody i elektorat jst) celem zdyskontowania potencjałów wynikających z nowego – jakościowego zasobu, jakim jest terytorialny kapitał. Publiczne planowanie zintegrowane obejmuje także ustalanie zasad użytkowania przestrzeni. Ma przez to interaktywny charakter w sensie kreującym i wiążącym (stanowiącym).
Wprowadzenie w życie koncepcji zintegrowanego planowania rozwoju jednostkach terytorialanych i obszarach funkcjonalnych wymaga co najmniej:
• Ustawowego wdrożenia systemu zintegrowanych planów rozwoju; od poziomu krajowego do gminnego.
• Dostosowania systemu dochodów samorządowych do generowanych korzyści i kosztów w ramach terytorialnych (funkcjonalnych) jednostek.
• Upowszechniania metody systemowej analizy korzyści i kosztów oraz stworzenie bazy danych do szacowania KK w procesie planistyczno – decyzyjnym agend rządowych i samorządowych.
• Stałego rozwijania umiejętności (realnego) partnerskiego działania i zaufania społecznego w miejsce sztywnego (biurokratycznego) systemu regulacyjnego zasady współpracy.
Literatura
Markowski T., Flexible and integrative planning in functional urban areas – towards
a new approach to spatial planning, w: Dynamika, cele i polityka zintegrowanego rozwoju regionów. Aspekty teoretyczne i zarządzanie w przestrzeni, red. W.M. Gaczek, Bogucki Wydawnictwo Naukowe, Poznań 2013, s. 27-41.
Markowski T., Funkcjonowanie gospodarki przestrzennej – założenia budowy modelu zintegrowanego planowania i zarządzania rozwojem, w: System planowania przestrzennego i jego rola w strategicznym zarządzaniu rozwojem kraju, Studia KPZK PAN, t. CXXXIV, Warszawa 2011, s. 25-44.
Markowski T., Zintegrowane planowanie rozwoju [w:] Przyszłość Wolności, wymiar krajowy – regionalny – międzynarodowy red. A. Kukliński, J. Woźniak, Biblioteka Małopolskiego Obserwatorium Polityki Rozwoju, Kraków, 2014 s. 335- 367.
Markowski T., Zintegrowane plany rozwoju warunkiem sprawnego zarządzania miejskimi obszarami funkcjonalnymi [w:], Biblioteka Małopolskiego Obserwatorium Polityki Rozwoju, Kraków w druku.
Swianiewicz P., Reformy terytorialne – europejskie doświadczenia ostatniej dekady „Samorząd terytorialny” 6/2015, Wolters Kluwer.
Uwaga! Artykuł został opublikowany w numerze 3 czasopisma Doradca Rynku Nieruchomości 2016 rok. Patrz link do całości numeru.
Prof. zw. dr hab. TADEUSZ MARKOWSKI. Kierownik Katedry Zarządzania Miastem i Regionem na Wydziale Zarządzania UŁ. W latach 2002 – 2005 pełnił funkcję Dziekana Wydziału. Od roku 2001 pełni funkcję przewodniczącego Komitetu Przestrzennego Zagospodarowania Kraju przy Prezydium Polskiej Akademii Nauk. W latach 2001-2003 pełnił funkcję Prezydenta Europejskiego Stowarzyszenia Szkół Planowania (AESOP). W latach 2008 – 2012 był członkiem Państwowej Rady Ochrony Zabytków przy Ministrze Kultury. Od wrześniu 2006 r. jest Prezesem Towarzystwa Urbanistów Polskich. Prof. Markowski opublikował ok. 200 publikacji z zakresu rozwoju regionalnego i lokalnego, ekonomiki miasta, planowania przestrzennego. Jest autorem licznych ekspertyz dla Rządu RP przygotowanych dla potrzeb polityki regionalnej i planowania przestrzennego. Jest członkiem Głównej Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej przy Ministrze Infrastruktury i Rozwoju. Laureat Złotego Medalu Zasłużony Dla Polskiego Rynku Nieruchomości Pro Aequo Et Bono.
